目前我国实施的环保措施主要是以收取各项费用为主，征税为辅。由于税费制度存在的局限性，其已很难发挥遏制环境污染的作用。对环境税费制度进行必要的改革，让环境污染者、资源过度使用者付出更大的经济代价，通过税收等各种手段来解决环境保护中的一些深层次问题，是当前我国改善环境治理现状的迫切需要和必然选择。长株潭作为全国“两型社会”改革建设试验区，更有必要加快环境税的研究探索。为此，本文从我国现行排污收费制度存在的缺陷出发，论证了排污收费制度改为排污收税制度的历史必然性，指出了在试验区进行排污费改税等环境税改革的有利条件，并提出了长株潭环境税改革方案的初步设想，最后阐述了环境税改革对试验区可能产生的影响。

一 长株潭排污费改税改革的必然性

1.清费立税是国家财税改革的主要趋势

几十年来的实践表明，排污收费制度在我国环境保护的过程中发挥了巨大的作用，但随着排污收费规模的逐渐扩大，其缺陷也逐渐显示出来。排污费改税改革的大背景主要来自于国家两个方面的政策要求：一是国家关于加强环境保护的有关文件，明确提出要开征环境税；二是国家关于财税制度改革的有关文件，明确提出要加快“正税清费”的步伐。这些文件包括2006年的《节能减排综合性工作方案》，提出要“适时出台燃油税，研究开征环境税”；2007年、2008年、2009年和2010年国务院“深化经济体制改革工作意见”均有“研究开征环境税”的内容；财政部在2010年全国财政工作会议上提出“要按照‘正税清费’的原则，严格非税收入管理”等。国家财税体制改革的一个趋势就是要清理和规范行政事业性收费，“正税清费”已经成为今后我国税制改革的主要内容之一。

2.排污费改税改革是强化污染治理机制的科学选择

长期以来，企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染，究其原因是两者成本的不成比例。排污费的本质是排污者对损害环境的补偿。排污者需要承担由其污染排放所造成的环境和公众健康损害的成本。理论上讲，排污的成本应高于其治理费用，否则，企业宁可选择缴纳排污费，也不愿意进行治理。但是我国当前排污收费标准严重偏低，排污费的标准仅相当于治污成本的20%左右，对污染企业的限制作用很小。排污费改税后，企业的排污成本肯定会增加。解决这个矛盾的办法是借鉴发达国家的成功经验。国家一方面通过费改税，增加征收税额，提高企业污染环境的成本，迫使其进行技术升级或设备更新，达到控制污染排放的目标；另一方面又通过减免排污单位的其他税赋，如所得税、增值税、营业税、消费税等，或在企业排污符合一定标准后通过环境税的优惠政策，从而在整体上不增加企业负担。只有这样，才能扭转企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染的观念。

3.排污费改税改革是解决排污费征收率低下的根本之策

由于排污收费的法制性和强制性远远低于税收，排污费法律地位低、征缴强制性不足、征缴不规范就成为了一种普遍现象。从法律位阶上看，排污费的收费标准由行政法规和部门规章确定，效力低；从征收措施来看，税收征管中，对未按照规定缴纳税款的当事人，征税机关可以依法实行税务扣押、税收保全等措施，而排污收费制度对于不按照规定缴纳排污费的企业的惩罚措施根本起不到威慑企业的作用。正因为排污收费制度缺少法律上的强制力，导致其执行过程中强制性不足。同时也由于缺少明晰的规则，使得排污费的征收随意性较强，少征、漏征问题突出。实行费改税后，由于税收的法律地位高、强制性与规范性强，可以很好解决排污费征收所面临的问题。解决了收入难题，就能为治理污染提供强大的专项财力保障。

4.排污费改税改革是维护政府良好形象的正确举措

多年来，一直都有舆论批评“环保部门靠吃排污费不愿治污，环保部门不愿企业治污达标”。客观地讲，这种现象并非完全没有。虽然我国的排污收费已纳入预算管理，但是基层环保部门的工作经费并没有从根本上解决，与此同时，在财政部门与环保部门之间却形成了一条不言而喻的“潜规则”——“以收定支”，即环保部门收到多少排污费，财政部门就在第二年给环保部门安排多少工作经费。这样一来，环保部门为保证工作经费的充足，甚至有可能在企业治污上睁一只眼闭一只眼，放纵企业治污不达标。