一 我国社会保障体系建设的历史回顾

新中国成立后，党和政府高度重视社会保障工作，社会保障伴随经济社会的发展而不断改革完善。社会保障制度从无到有，从城镇到农村，从正规就业人群到城乡全体居民，从“摸着石头过河”到上升为法律保障。目前已基本形成了保障项目比较齐全，保障范围覆盖城乡全体居民，适应市场经济体制和社会发展需要，具有中国特色的社会保障体系架构。根据不同时期的目标任务和重点，新中国成立60多年来，我国社会保障制度发展可大体总结为三个阶段。

（一）以劳动保险为主的社会保障形成阶段

新中国建立初期，百废待兴，党和国家为了解决旧中国遗留下来的400多万失业人员和安置退伍、转业军人，采取了低工资、高就业、高补贴、高福利的社会保障政策，城镇职工的就业、住房、养老、医疗、子女入托、上学等保险福利由国家和单位一包到底。这一阶段的社会保障政策，是按照高度计划经济体制的要求制定的。主要的政策法规有：1951年政务院颁布的《劳动保险条例（试行）》，1953年作了修正。该条例对劳动保险金的征集与保管，因工负伤、残废待遇，疾病、非因工负伤、残废待遇，工人与职员及其供养的直系亲属死亡待遇、养老待遇、生育待遇等，都作出了明确规定。该条例的颁布，标志着新中国以劳动保险为主的社会保障制度的诞生。此后，随着我国财政经济状况的好转和大规模经济建设的展开，国家颁布了救灾救济、优抚安置等一系列社会保障政策，并根据社会发展对有关政策进行了充实和调整。主要有：1955年国务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，1978年国务院颁布《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，其中的有些政策一直沿用到现在。

条例和办法规定，在养老方面，国家机关事业单位和企业职工实行统一的退休制度。在医疗方面，各级政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗，企业职工实行劳保医疗；另外，职工子女可以享受医疗费用半费报销。在工伤和女职工生育方面，延长了休假时间，提高了待遇标准。除此之外，国家每年还投入大量的资金用于社会福利，企事业单位也把职工福利作为重要工作内容。所有这些政策和措施，构成了我国计划经济时期社会保障的主要内容。

相比而言，国家对农村提供的社会保障相对有限，农村以生产队为单位开展生产劳动，按家庭成员人数分配口粮，这在很大程度上保障了老、弱、残家庭的基本生活。另外，对无劳动能力、无收入来源、无赡养人口的三无人员，国家规定由集体经济组织实行五保供养制度。在医疗方面，实行农村合作医疗制度，全国基本上村村建立了“卫生室”，并配有“赤脚医生”，到1975年，全国95%的县都建立起合作医疗制度。这一制度模式，曾被世界卫生组织誉为发展中国家农村医疗保障制度的奇迹。为保障人民的基本生活水平，政府还以“低物价、暗补贴、配给制”的方式，保证每个家庭获得一定的生活必需品。

在当时的社会经济背景下，这些社会保障及福利制度适应了当时计划经济体制的要求，对激发劳动者工作热情，维护社会稳定，促进国民经济发展，使城乡群众感受到社会主义的优越性等方面，都发挥了非常重要的作用。

但是，这套适应计划经济时期的“国家保障模式”，存在着歧视与平均主义双重问题。一方面，在城镇制度的覆盖范围主要是正规就业的群体，大量非正规群体享受不到，是受歧视的群体。另一方面，这种福利制度对被覆盖群体采取了平均主义“大锅饭”的分配方式，缺乏激励作用，容易产生个人对政府和单位的过度依赖。更为重要的是，这种机制是建立在高成本、低覆盖的条件下，一旦覆盖人群增加，这一体系就难以持续。随着国家开始改革开放，逐步由计划经济向市场经济转变，这种建立在计划经济体制之上的社会保障制度无法适应市场经济发展的要求，迫切需要改革和重建。

（二）以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段

从20世纪80年代以后到21世纪初。这一时期社会保障特征是围绕国有企业改革、经济体制转轨来推进的，政策的核心是“一个中心、两个确保和三条保障线”，探索建立国家、企业、个人共同负担的社会保障制度。“一个中心”即下岗职工再就业服务中心。国有大中型企业为了实现三年脱困目标和经济结构战略调整