对一项事业来说，无论充分发挥其功能还是解决其共性的管理问题，都需要从体制机制层面着手。第一章中总结的文化遗产事业发展中的不足、第二章中希望的经济功能更充分的发挥，都需要从事业管理体制机制分析中寻找对策。从2008年第一部蓝皮书开始，我们就尝试性地将政治学和经济学中描述管理体制机制的方式用于文化遗产事业，大致按照成员—规则—机制的框架有重点、有层次^[1]地勾勒了文化遗产事业管理体制机制的概貌和不足：2008年蓝皮书作为“开山之作”，初步按成员—规则—机制框架勾勒出我国文化遗产管理事业的概况；2009年蓝皮书则着重研究我国博物馆事业的管理体制机制^[2]；2010年蓝皮书侧重体制改革和机制创新，指明文化遗产管理体制改革的关键点是“根据各类文化遗产资源在保护上的不同要求和在利用上的不同属性，在保护和利用之间寻求平衡点，建立一套能够克服事业发展约束并更全面地发挥文化遗产功能的体制机制”。三部蓝皮书已经较为全面地描述了我国文化遗产事业管理体制机制的概貌，^[3]但2011年这个时间节点使得相关描述和分析必须展望未来——我们已经进入“十二五”时期。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“十二五”规划纲要）和《文物“十二五”规划》以及《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发［2011］5号，以下简称《事业单位改革指导》）和《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的出台使展望未来有了方向，国家文物局政策法规司组织的相关调查则使明晰现实与未来的差距有了依据，有的地方进行的较大力度的改革则使既定方向下如何选择发展路径有了参考，这样，第四部蓝皮书就可以在管理体制机制方面精工细作，既看清脚下——首次定量描述文物保护单位的管理体制现状和关注基层文物行政管理机构的困难，也放眼未来——依托国家的发展方向和既有改革案例展望未来的文化遗产事业管理体制机制的发展方向和路径。

1 文化遗产事业管理体制机制的发展背景和方向

“十一五”是我国文化遗产事业快速发展的五年，《文物“十二五”规划》中是这样描述成就的：初步建立了比较完备的文化遗产保护制度，初步形成了适合我国国情的文化遗产保护管理体制机制，初步掌握了文化遗产保护规律，逐步探索出一条中国特色文化遗产保护道路。不过，正如第一章中衡量的那样（尤其按照《通知》要求的2015年阶段性目标来衡量），^[4]我国文化遗产管理制度建设还存在诸多不足，“初步”的成果不能满足社会对文化遗产事业的需求，相关管理体制机制必须在“十二五”期间为文化遗产事业的“生产力”调整出更符合时代需要的“生产关系”。

1.1 “十二五”期间的宏观背景和既定方向

从《通知》开始，到《文物“十一五”规划》，再到《“十二五”规划纲要》《事业单位改革指导》《决定》和《文物“十二五”规划》，文化遗产事业、相关产业及其承载单位的发展大方向，可以说是一脉相承，在很多方面一以贯之。可以用表主3-1来概括发展方向，简而言之可以归结为三方面：第一，事业的归事业，产业的归产业；第二，事业要改善，产业要发展；第三，体制要健全，机制要规范，机构要加强。

第一，文化遗产发展中要落实“事业的归事业，产业的归产业”，在事业发展和日常管理中合理界定政府和市场的界限。文化遗产的发展不能都走“事业”路线，为了确保“保护为主”，要根据不同业务的属性以及文物的不同价值准确划分事业与产业的范围和经营空间：价值较高的文物最好主要采取事业化管理，价值一般的可以在依法合规的情况适当交予市场。与重要文化遗产相关的基本公共服务（如遗产日常保养和安全保护、遗产展示以及相关科研等）需要按照事业标准统一管理，基本不允许商业经营者（营利性社会力量）介入；非基本服务（如遗产非核心区域内及周边的餐饮、住宿、交通以及举办相关文化活动等）可以按照规范的方式（如特许经营等）进行产业化经营，以提高效率并更充分、更全面地满足社会需求。有了这样的划分，也才能界定好政府与市场的“作为”界限。

第二，文化遗产管理中要做到“事业要改善，产业要发展”。目前的事业（