主题报告和技术报告第三章中，我们根据调查数据和资料分类总结了文物保护单位（其中有相当数量是文化遗产地）的管理体制和机制，描绘了文化遗产地管理体制机制的全貌。但是现存的管理体制机制是否合理？其不足又源于何处？在目前发展的大背景下其改进之处又何在？

依托相关法律法规回答这些问题在2012年这个时间节点上尤显重要：《文物保护法》实施30周年，全国人大第一次进行全国范围内的《文物保护法》执法检查。为此，本部分在“成员—规则—机制”框架下，通过比较文化遗产地以及自然遗产地的管理规则〔相关的法律法规，包括《文物保护法》、《国家考古遗址公园管理办法（试行）》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》和即将出台的《自然遗产保护法》^[1]等〕，从法律法规的应然角度总结遗产地管理体系的管理对象、管理主体、管理手段和资金、监督等方面的机制，从规范性等方面分析文化遗产地管理体制机制的影响因素并对管理效果进行实然评价。

1 应然角度的文化与自然遗产地管理情况

1.1 研究对象

首先，我们需要明确研究对象。在我国诸多文化与自然遗产地管理体系中，法律法规层面明确体制机制的只有文物保护单位（依据《文物保护法》建立）^[2]、自然保护区（依据《自然保护区条例》建立）、风景名胜区（依据《风景名胜区条例》建立）三类体系^[3]。而即将出台的《自然遗产保护法》（地理空间上的管理范围为国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区），位阶与《文物保护法》相同，从本研究的前瞻性考虑，也需要列入探讨。另外，尽管《国家考古遗址公园管理办法》是对文物保护单位中的大遗址进行管理的部门规章，但因其规模大、影响大，且与自然保护区、风景名胜区的管理具有较多的共性，也值得深入探讨。将这些法律法规和部门规章进行比较，能更好地发现文物保护单位尤其是大遗址的改进之处，明晰未来的体制机制如何设计和相关管理办法如何修订。

对这五部法律法规和部门规章的管理对象的比较如表技附3-1所示。

表技附3-1 相关法律法规的管理对象比较

续表

从上表中不难看出，五部法律法规的管理对象间有相互包含、重叠的现象^[4]。不可移动文物和自然遗产虽有重叠，但相对独立；国家考古遗址公园以不可移动文物为主，但也涉及自然遗产；风景名胜区涵盖不可移动文物和自然遗产，也涉及了部分自然保护区；而自然保护区属于自然遗产范畴。只考虑大的包含关系^[5]，可以将这五部法律法规的管理范围用图技附3-1总结。这种管理对象间的相互重叠，给立法和管理中都带来政出多门、管理难以协调等诸多问题。进一步说，法律法规是否明确规定了不同主体间的法律责任和权责关系，将会对管理体制和机制产生重要影响。因此，明确遗产地的属性和定位（即属于哪类遗产、具体遵循哪部法律和法规），是实现“统一、规范、高效”管理的重要前提。

图技附3-1 五部法律法规管理对象间的相互关系

1.2 管理主体

在明确研究对象后，要进一步界定权责相称的管理主体，这是建立统一、规范、高效的管理体制的基础。倘若在立法过程中没有明确相关的权责主体，则必然导致管理过程中出现职能交叉、多头管理的现象（参见表技附3-2）。

表技附3-2 相关法律法规的管理主体比较

通过比较不难发现，我国文化遗产立法中，尤其是不可移动文物保护和管理的《文物保护法》中，明显存在权责分散、管理主体不统一的现象。在《文物保护法》中，虽然明确规定国务院文物行政部门主管全国文物保护工作，但是这种管理是不完全的行业管理（尤其缺少制约手段），管理权力分散于多个部门中。而《文物保护法》并没有详细界定各管理主体分别的权力范围和责任大小，从而进一步加深了职能权责交叉的可能性。相比之下，《国家考古遗址公园管理办法（试行）》、《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》、《自然遗产保护法（征求意见稿）》中，都相对明确地界定了管理主体。其中，《自然保护区条例》、《自然遗产保护法（征求意见稿）》主要涉及自然遗产，能够相对较好地做到统一管理。但《国家考古遗址公园管理办法（试行）》、《风景名胜区条例》虽然相对较好地统一了管理成员，但其涉及不可移动文物，就必然遵循上位法律《文物保