1 前言

2011年是“十二五”规划的开局之年，我国文化遗产事业也进入了一个新的发展阶段。在“十一五”期间，各级财政对文化遗产事业的投入大幅度增长，文化遗产事业的主要发展目标基本如期实现。^[1]但《文物“十二五”规划》又提出了更高的目标。为了使《文物“十二五”规划》的约束性指标顺利完成，文化遗产事业必须“借力”——与国家上位政策法规相衔接，依托大项目，顺势而行。

国家制定的若干上位政策，的确可能为文化遗产事业营造一个很好的“外势”^[2]。例如，“十一五”以来，一系列新政策的出台和新项目的设置，使文化遗产事业的发展有了前景和“钱”景。但我们也发现，有些“钱”景，文物系统并没有把握住（甚至是没有意识到），例如工作部署到2020年的《全国主体功能区规划》。^[3]

《全国主体功能区规划》中明确了禁止开发区享有诸多优惠政策，包括数额巨大的转移支付，但最终划定的禁止开发区中却未包括大多数文化遗产地，仅仅有部分世界文化遗产被列入。这样，大多数文化遗产地就与数额巨大的相关转移支付失之交臂。如此重大的政策疏忽原因何在？我们认为，客观而言，是《全国主体功能区规划》的制定部门对文化遗产缺少了解：文化遗产中的文化遗产地（其中多数属于大遗址）是国家特殊功能区的重要组成部分，与自然遗产地共同承担着国家不可或缺的公益功能^[4]。从管理范围来看，文化遗产地并非都是可以用围墙圈起来的“点”，很多是“面”或者“线”，与大多数自然遗产一样，不可能实行封闭、隔离式管理，必须与遗产地的经济社会发展统筹起来保护和利用，且平衡保护与利用的关系难度更大，需要的支持更多。但相关部门不仅在禁止开发区的确定标准上存在明显的疏漏，而且已确定的禁止开发区名录中也存在很大的偏差；主观而言，文物及相关管理部门自身基础不牢、意识不够^[5]，加之政治地位不高、协调能力有限，使得《全国主体功能区规划》在制定过程中未得到及时完善。主客观共同的问题，导致其后出台的、对实际工作而言属于“真刀真枪”政策的《国家重点生态功能区转移支付办法》（财预［2011］428号）中也漠视了大多数文化遗产地，生态补偿政策因此“没文化”。

2 文化遗产事业的美好“钱景”

2010年6月，《全国主体功能区规划》在国务院常务会议上获得原则通过，并很快获得了转移支付、领导干部政绩考核等方面的政策支持。这对文化遗产事业来说，无疑是一件值得关注的大事：该规划中，我国国土被划分成了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区^[6]四类主体功能区，世界文化遗产地被当然地列为禁止开发区，实施最严格的保护措施。^[7]但其他文化遗产，未被真正涉及。而从《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发［2010］46号）中可以看到，被划为禁止和限制开发区的，就会有政策倾斜：“各部门要根据《规划》明确的任务分工和要求，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规，建立健全绩效考核评价体系，加强组织协调和监督检查，全面做好《规划》实施的各项工作。”其后，2011年，财政部颁布了《国家重点生态功能区转移支付办法》（财预［2011］428号），明确指出要提高国家重点生态功能区所在地政府的基本公共服务保障能力。同时，该办法指出要以《全国主体功能区规划》为据，在中央财政均衡性转移支付（即一般性转移支付）项下设立对国家重点生态功能区的转移支付制度，并给出了制度化的转移支付办法，以确保这一区域的社会和经济协调持续发展。^[8]

《全国主体功能区规划》和《国家重点生态功能区转移支付办法》的出台，对应该成为国家禁止开发区中重要组成部分之一的文化遗产而言，具有非同寻常的意义：这会极大增强对文化遗产事业的财政资金支持，缓解基层文物管理部门财力与事权不对称的尴尬局面，^[9]使文化遗产事业获得广阔的发展“钱景”。仅举一个数字对比为例：“十一五”期间国家对100处大遗址的全部投资仅仅为20亿元，而生态功能区转移支付仅2011年就多达300亿元左右，^[10]而且以后还要逐年大幅度提高！

3 客观看补偿政策的不足

虽然国家政策为重点生态功能区勾勒出大好“钱景”，但大多数文化遗产却只能旁观——大多数文化遗产在