·转型发展篇·

户籍制度作为一项基本政治制度，对辖区内的人口按照某种规则进行登记、分类、编制，既是进行人口统计的方法，也是实现国家政权行政管理、征收赋税、福利发放、执行政策等社会管理的重要手段。户籍制度是世界各国最根本的社会管理制度之一，然而与其他国家相比，我国的户籍制度被称为世界上最严格的人口管理制度之一。它的严格之处在于对人口的管理具有极强的地域和身份的划分，并且大量的社会配套制度都是建立在这种人口管理制度上的，因此它限制了人口的大量流动，阻碍了社会资本的优化配置。随着我国经济发展的深入和城市化进程的加快，户籍制度正成为阻碍我国中小城市发展的重要体制因素。

一 我国户籍制度的现状

纵观历史，从商王朝时期的“登人”户籍文化到当代户籍制度的实行，无一不体现了历代政府对于户籍制度的重视。尤其在王权与土地、土地与农民关系紧密的封建社会，户籍制度是稳定社会秩序、筹措国家得以生存的物质和人力资源的重要手段。

新中国成立以后，国家建立了全新的户籍管理制度，并且伴随着中国各个时期政治、经济的发展，户籍制度又经历了多次改革。

（一）当代中国户籍制度的发展变迁

1.1958年以前，户籍自由迁徙

新中国成立后，政府废止了旧的、封建的户籍制度，建立了新的户口登记制度。在1958年以前，户籍制度并没有严格限制人口的自由迁徙，1954年颁布实施的宪法中就规定了公民有“迁徙和居住的自由”。按照当时国家出台的相关法律法规文件，如1951年公安部颁布实施的《城市户口管理暂行条例》、1953年国务院发布的《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》、1955年国务院发布的《关于建立经常户口登记制度的指示》，这一阶段户籍制度的重点在于登记我国公民的居住地点和基本信息，加强对公民的控制和管理，便于稳定社会治安；为国家计划经济体制的运行，文化、国防等建设统计准确的人口资料。

2.1958～1978年，严格控制的户籍制度

20世纪50年代末，由于社会供给的严重缺乏无法支撑大量农民涌入城市，并且为了完成我国计划经济初期工业化的积累，政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。1958年颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，把我国居民分为“农业”和“非农业”两大户籍类别。由于传统的历史、文化观念的遗留，加之当时我国社会政治、经济现状的制约，这一户籍制度，仍然保留了大量封建社会户籍制度的内核，户籍的身份烙印、世袭烙印等的延续使其明显带有“城乡二元分割”的特征。从我国对人口迁移流动限制的松紧程度角度来看，从1958年起到改革开放前这一时期，属于户籍制度的严格控制期。这种“城乡二元分割”的户籍制度曾对我国政治经济社会的发展起到了积极推动作用，但在社会快速发展期，它的弊端日益显露，严重阻碍了劳动力统一市场的形成，阻碍了城市化推进的步伐。

3.1978年开始，我国户籍制度改革拉开帷幕

1978年党的十一届三中全会召开后，我国进入了改革开放、建立社会主义市场经济体制的新时期。在这样的政治经济大背景下，由于沿海城市经济发展的需要，及农村家庭联产承包责任制的推行，大量的富余劳动力开始在农村和城市之间流动。然而，形成于计划体制时代的户籍制度，已成为改革开放后我国社会经济快速发展的重大制度障碍。同时，这种滞后的户籍制度导致大量流动人口处于“人户分离”状态，并由此产生了严重的社会与政治问题。针对这种情况，国家开始逐步调整和改革户籍制度。

1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》；1984年10月13日，国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》；随着市场经济的不断发展，流动人口骤增，全国人大常委会于1985年9月审议并通过《中华人民共和国居民身份证条例》，我国自此开始实行居民身份证制度；1992年以后，国内各种生活物质资料市场的放开，为户籍制度的进一步改革创造了条件。自1993年起，户籍制度的改革重点放在了中小城市和小城镇，1995年7月1日，国务院正式批准了《小城镇户籍管理制度改革试点方案》。1999年，是户籍制度改革进程中步子迈得最大的一年，国家出台有关规定，放