一 引言

国家审计署2011年6月首次公布了针对地方财政收支的全国审计结果，我国各地方政府的债务总额达到10.7万亿元（约合1.65万亿美元），相当于中国GDP的27%。^[1]这个数据的公布在社会上引起了广泛的关注。

自金融危机爆发以来，我国实行宽松的货币政策，并启动了4万亿元的财政刺激资金，使得地方政府融资规模迅速扩大。其中，相当大的部分是地方融资平台的借贷负债，即各级地方政府设立投资公司，以政府资产作抵押，财政收入作为还款来源，向银行借贷建设资金。中国人民银行公开的数据显示，我国各级地方政府融资平台公司有8000多家，中国地方政府投融资机构负债超过8万亿元，其中项目贷款余额占全部融资平台贷款的80%以上。在许多县级平台公司的融资来源中，银行贷款占90%以上，一些已经解包的平台公司贷款中，有土地抵押的仅占1/3左右，而60%左右是违规违法担保，甚至还存在资金不到位、贷款被挪用的问题。如此巨大的地方债务，目前并未计入全国政府债务总额。也就是说，除了审计署公布的显性债务外，中国地方政府还存在大量的隐性负债。

与此同时，国际上政府债务危机频现。作为全球最大的经济体，美国的债务问题引发了世界性的恐慌。在奥巴马政府任内，美国联邦政府的年度财政赤字连续四年超过1万亿美元，庞大的16万亿美元债务标志着美国联邦政府的债务水平已达到美国国内生产总值（GDP）的100%。目前，美国公共债务总额已超过16万亿美元，这还只是联邦政府的负债，如果把美国各州和地方政府的债务以及受政府支持企业的债务加在一起，美国公共债务总额已达到GDP的124%，为历史最高水平。与此同时，美国政府财政赤字也已占到GDP的10%左右。美国AAA评级不破的神话也因美国政府的巨额债务问题被打破。而在欧洲，一场历时3年的主权债务危机仍在继续，并不断掀起新的波澜。作为全球两大主要经济体，美欧债务问题引发了普遍关注。

国际上由政府债务扩张引发的经济问题应该引起我们的高度关注，而针对中国地方政府的债务问题，我们更应分析其中深刻的体制原因，从而趋利避害，寻求切实可行的对策。

二 中国地方政府债务来源分析

我国地方政府的债务主要来源于两个方面，一方面是来自地方融资平台的各类贷款，另一方面是中央代发的地方政府债券和地方政府试点发行的债券。其中，地方融资平台债务占绝大部分，因为地方政府自行发债的试点是从2011年开始的，并且仅在上海、浙江、广东和深圳四地试点，而在此之前中央代地方发债的规模也是十分有限的，2011年中央代地方发债2000亿元，2012年中央代地方发债2500亿元，这个规模与地方政府的债务总额相比微不足道。根据国家审计署2011年第35号审计结果公告，截至2010年底，地方政府债务中，政府负有直接偿债责任的有67109.51亿元，占全部债务总额的62.62%；政府负有担保责任的债务为23369.74亿元，占全部债务的21.08%；政府可能要承担一定债务救助责任的为16695.66亿元，占全部债务总额的15.58%。

可以看出，地方政府的债务主要在地方融资平台，因此合理规范地方融资平台是解决地方政府债务的突破口。根据《2010年中国区域金融运行报告》，截至2010年末，全国地方政府的融资平台约1万家（这个统计与人民银行的统计稍有差异），其中县级（含县级市）平台占70%，而地方融资平台的贷款中，商业银行和政策性银行是其供给主力。众所周知，县级财政是目前我国五级财政中最困难的一级，在2006年取消农业税之后，县级财政收入几乎全部依赖于上级财政的转移支付，在这种情况下，县本级财政很少有自主偿债能力。尽管有分析认为，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%，地方债不存在系统风险，但从融资平台主要集中于县级这一情况来看，地方债务是必须引起重视的。

三 地方债务问题凸显财政体制问题

地方融资平台问题，归根结底是财政体制的问题，是自1994年分税制财政体制改革以后遗留的一些体制问题没有得到及时解决所长期积累而成。地方的事权与财权不统一，“吃饭财政”、“土地财政”、“资源财政”应运而生。

根据审计署审计，地方政府半数以上的债务是在2008年以后形成的，中央政府在4