引言

小额信贷的政策法律环境是指小额信贷赖以产生和发展的人为外部制度环境，包括党和国家制定的各种相关政策和法律。有的外国学者认为，政策法律环境还应该包括法治程度，如清廉程度、司法独立程度、行政程序的简化程度以及投资的整体环境等^[1]。本文讨论的小额信贷政策法律环境不包括法治程度。

我国小额信贷的发展相对滞后于国际水平，原因之一是政策法律环境也相对滞后。为了促进我国小额信贷的健康发展，需要对政策法律进行深入系统的研究。本文试图对我国小额信贷的政策法律发展过程、现状和前景进行比较全面梳理和分析，提出相应的建议，并将重点放在公益性小额信贷上。

一 国外关于小额信贷政策法律问题的研究与立法概况

国际上，小额信贷的政策法律问题在20世纪末和21世纪初开始得到重视。随着小额信贷的发展壮大，一方面，小额信贷机构要求放宽金融管制；另一方面，又需要对小额信贷机构加强监管，以控制金融风险。人们关注的焦点主要是是否应该对非政府组织形式的小额信贷进行正规监管，何时监管，以及监管的程度，等等^[2]。与此同时，一些国际组织对不同国家的小额信贷监管情况进行了案例研究。2002年，世界银行扶贫协商小组（CGAP）对小额信贷的概念、监管窗口、审慎与非审慎监管的条件和规则，以及监管面临的挑战等方面提出了指导性思考框架^[3]。2003年，德国技术合作公司（GTZ）对11个国家的小额信贷法律制度进行了比较分析，内容涉及立法和执法机关、监管原则和工具等具体内容，为小额信贷立法者提供了一个很好的参考^[4]。2005年，美国国际发展署组织专家研究了小额信贷法律制度对投资的影响^[5]。

目前世界上至少有二十几个国家的立法机关制定了小额信贷法律，大致可以分为两种类：一是制定了单独的小额信贷法，如波黑、巴基斯坦等国制定了专门的小额信贷组织法；二是在银行金融法规中若干条款是关于小额信贷的规定，如柬埔寨的《银行与金融机构法》包括了小额信贷的规定，把小额信贷机构分为三类，即须持照的、须注册的和无须持照或注册的非政府组织形式的小额信贷机构，并对前两种规定了监管要求。

二 我国小额信贷的定义和分类

（一）我国小额信贷的定义

在我国小额信贷的定义不明确。人民银行在2006年的《小额贷款公司指导手册》中借用了国际上比较通用的定义，即小额信贷是向低收入群体和微型企业提供的额度较小的信贷服务，等同于英文的microcredit，一般只包括信贷业务，不包括储蓄、保险、支付等金融服务，是微型金融（microfinance）的一个组成部分^[6]。银行业监督管理委员会（以下简称银监会）对农村小额贷款作出的定义是，向农户、农村工商户以及农村小企业提供的额度较小的贷款^[7]。从事扶贫和社会发展的公益性小额信贷人士认为，小额信贷是专向中低收入阶层提供小额度的持续信贷服务活动，各种模式的小额信贷均应包括两层基本含义：一是为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务，二是保证小额信贷机构自身的生存与发展^[8]。

国际上对于小额信贷的确切定义也没有完全一致的看法，但对世界银行扶贫协商小组（CGAP）的定义的认可度较高。CGAP认为，小额信贷是指向收入较低的人士，特别是穷人和非常穷的人提供的银行服务。小额信贷的客户不仅是那些为其企业寻找资金的微型企业主，还包括为了应对紧急需要、添置家庭资产、改善住房状况、平滑消费等方面情况的穷人。这些服务超出了小额贷款的范围，还包括储蓄和转账服务^[9]。

从以上定义可以看出，目前我国的小额信贷只是小额贷款，还不包括其他金融服务，如储蓄、保险、支付等。本文讨论的小额信贷，包括目前我国各种向贫困和中低收入人口以及小微企业提供的小额度贷款。

（二）我国小额信贷的分类

根据信贷服务目标和提供者的不同，可以将我国小额信贷作如下分类：

1.公益性小额信贷

所谓公益性小额信贷，其目的是扶贫，推动社会发展。这种小额信贷一般是由非政府/非营利组织或者政府部门从事的。这两者在运作中表现出的特点一般是，前者在强调扶贫的同时，力求自身的可持续发展，以期长期推动社会发展；后者一般并不特别强调小额信贷机构的可持续发展。

我国的小额信贷起源于20世纪90年代中期公益性小额信贷扶贫实践，一般是从国际发展