自然资源开发中的财产权利保障和财产权利限制是一个问题的两个方面。对自然资源开发和财产权利之间关系的研究，可以从民事法的角度着手。从这个角度研究此问题，有助于我们进一步认识财产权利制度和自然资源开发之间的关系。本文通过揭示农民地权和资源开发之间的内在紧张，以及农民地权保障的法理基础，为研究自然资源开发和财产权利之间的关系，特别是地权制度的变化提供一条分析途径。

一 农民地权与资源开发冲突的原因考察

物权立法对自然资源的所有以及占有、利用、收益等作了基本规定。《物权法》《矿产资源法》和《水法》等基本法或特别法规定自然资源属于国家所有。由于自然资源开发不仅涉及财产权利本身的问题，因此，自然资源开发权取得和行使的问题相对较为复杂。为解决这方面的问题，一些学者提出的自然资源物权概念，对认识自然资源法律制度具有积极意义（如黄锡生、杨熹，2007；宋旭明，2008）。而在自然资源物权的取得问题上，大体上有两种观点。一种观点认为自然资源物权属于准物权的范畴，而应适用准物权的规则（崔建远，2003）。另一种观点则认为，自然资源物权属于特别法上的物权，行政特许是其主要特征之一（王利明，2007）。不过，从内容看，上述观点对自然资源开发和利用的具体内容的认识无实质性的分歧。

一方面，自然资源开发权的本质在于对自然资源进行开发和利用以取得收益。另一方面，这种权利的行使往往会与其他财产权利发生冲突。在冲突发生的情况下，人们面临的核心问题是，如果自然资源开发权的行使影响到其他财产权利的行使并导致冲突，究竟应当以哪种权利为先？如果坚持自然资源开发权优先，则限制了其他财产权利的享有和行使；如果遵循其他财产权利优先的原则，则又会制约自然资源的开发。近年来的实践表明，这类冲突集中体现为自然资源开发权与土地权利之间的冲突，尤其是自然资源开发权与农民地权的冲突。这种冲突的一个突出表现是，对自然资源的开发和利用主要着眼于由此产生的经济收益，而使其处于一种相对优势的地位。而这带来的一个问题是，进行自然资源开发时，如果开发区域的土地所有权或其他土地权利归属农民集体及其成员时，土地所有权与其他土地权利的行使与自然资源开发之间的冲突不可避免。在农民地权和资源开发的冲突中，农民地权受到资源开发的侵害，资源开发削弱了农民地权的法律地位。

土地权利不仅具有财产权的意义，而且与财产权同等重要的还有其政治和社会意义。在某种程度上，这使得地权与自然资源开发权的冲突成为重大的社会经济问题。资源开发导致土地用途的改变和可用土地面积的减少。如果资源开发不能使村民的收入增加，而耕地或其他农用地的减少将导致农业收入的减少，则会导致农民贫困的因素增多。

农民地权与资源开发之间的冲突还源于地权结构的内在紧张。“上达苍穹，下至地心”的土地所有权制度已成为历史。土地利用、土地减损是自然资源开发中不可避免的现象，而且自然资源开发对土地的利用可能对原来的地权结构产生影响。如因矿区塌陷而致矿区耕地不能复垦，修建大坝而致土地淹没，旅游资源开发因占用农田或林地而改变了土地用途，等等。自然资源开发的法律基础是国家所有权制度，同时现实情况又使开发区的地权形态较为复杂。在资源开发中，开发区域土地的农民集体所有、农户使用的地权形态以及林地、山地等的原有利用方式如放牧、采集等会发生实质性变化。

由于自然资源权利结构在某种程度上的混乱，以及自然资源权利体系中不同权利的边界在一些方面的不清晰，使得资源开发中的收益分配既缺乏具有可操作性的制度安排，又缺乏解决收益分配的法理基础。在此情况下，因收益分配发生争议时，缺乏科学的争端解决机制对其进行有效解决。无论是以诉讼的方式解决争端，还是以非诉讼方式解决争端，都可能缺乏理想的解决途径。通过诉讼来解决纠纷可能存在成本高、周期长、程序复杂的问题。而非诉讼方式如调解则缺乏必要的强制力，而且实践表明这种方式的效果也不理想。缺乏高效、公正的争端解决机制导致冲突的进一步加剧。

地权结构的内在冲突首先表现为国家所有权和集体所有权之间的冲突。国家所有权和集体所有权冲突的法律后果是，国家