导言

“中国的经济改革以深远的方式改变了政治体制，最重要的后果是国家的结构化和国家内部权力的重新分配。这对地方政府的性质产生了重大影响。经济转变重塑了社会结构，它正在改变地方政府与上级，以及与社会之间的权力分配。它改变了社会赖以组织的规则，以及社会与国家机构之间相互影响的方式。”^[1]后改革时代，地方政府的政治经济角色地位和功能能否从经济发展转变到公共服务，权力能否得到制衡，其行为功能能否实现有限政府？又是怎样实现的？已成为中国发展中的一个重要问题。早期改革研究重点在于地方政府在发展市场制度、促进经济发展中的作用，目前需要研究在后改革时代经济社会变迁对于地方政府本身的作用和影响。其中最重要和重大的变化，就是基层干部角色及与国家、农民关系的变化。地方政府的角色和作用及其转变只有放在社会结构框架和社会历史的背景中才能认识和理解。^[2]地方政府的角色变化是一个复杂的、与社会互动的变化过程，需要放到其存在的社会背景中，将其作为社会变迁的一部分进行地域化的实证研究和分析。^[3]20世纪90年代的农村基层社会的社会抗争具有普遍性、针对性，已有的研究反映了矛盾关系和诉求^[4]，本文探讨的是矛盾解决后的结果。

本文的案例M乡是地处西部重庆偏远山区的一个典型贫困乡镇。全乡拥有94平方公里土地，24个行政村，7600户，27212人，每平方公里仅有280人。距县城66公里，境内没有县级公路，更没有省市级公路，1999年以前，仅有一条乡道经乡镇政府所在地通住县城；全乡大面积缺水，天旱年景人畜用水均无保障，按照国家规定的现行缺水户标准，90%的农户属于缺水范畴；全乡仅有5门电话；虽然通了电，但经常停电，群众的“行路难”“上学难”“吃水难”“用电难”“看病难”“通信难”等问题十分突出，生产生活条件恶劣。1998年大规模的集中突击收税和罚款，引发了M乡大规模干群冲突，一度出现极端行为，农民和基层政府的矛盾到了临界点。

2001年，M乡修公路306.8公里，修大小桥梁8座，实现了100%村通公路，总投资1200万元，政府补助不到50万元，就是说用50万元换取了群众的1150万元的投入。老百姓自己掏钱办事，没有怨言，没有上访告状，还自发地给乡政府送来18面锦旗，在公路边立了两块“德政碑”，连续3年实现零上访，干群和政府关系得到根本扭转。这个奇迹的转变是如何实现的？本文试图通过这个案例来揭示经济改革对基层政治和地方社会的复杂影响，并探讨中国地方民主化的方式和路径。

文章通过对M乡基层干部与农民关系的转变和地方民主化过程的描述和分析，探讨和分析中国经济改革对基层政治的影响，指出在国家、地方干部和农民之间三方关系变化是地方民主化的关系链，农民的诉求和国家对农民的认同使得地方干部从单向压力转变为双向压力，使其处于三方关系中的不利地位，迫使其不得不在国家和农民之间进行选择。文章描述地方民主化的实现方式和路径，指出地方干部的角色认同和新政治意识形态的重塑是民主化转型的关键所在。社会危机治理和干群矛盾的根源在于地方干部社会角色和社会认同的丧失，这是分权化改革所带来的负面效果。中国传统民本思想和社会主义群众路线等文化资源在转型过程中发挥着重要作用。M乡的案例说明中国经济改革所产生的政治影响是多方面的，对不同地区和基层社会的影响也各不相同。但基层政府和地方干部并不只是被动的，他们同时也是一个积极的行动者。决定其行为的也不仅仅是经济理性和政治理性，还具有自身认同的政治理念和文化传统。正是在与社会互动过程中，在社会压力下重新塑造了一种新的民主治理理念和制度模式。

一 尖锐冲突和治理崩溃

农村贫困地区的干群关系和冲突的根源是体制性的矛盾，其根源在于政府管理体制和不平衡发展战略下的过度剥夺，其后果是地方治理的崩溃。它反映了渐进分权改革下原有治理的结构性破产和体制危机，也反映了中国渐进改革的地方差异和改革次序逻辑。改革是自下而上从社会反馈的压力及贫困地区开始的。农村税费改革前，农民负担较重。1997年，M乡政府组织的计生、林业、国土执法清理，由于追溯时间较长、处罚面较广、处罚金额较重，加上干部作风不民主、方法简单粗暴，群众意见很大，认为政府“只会乱