青藏高原地处我国西南边陲，包括西藏自治区、青海省南部、四川省西部和云南省西北部，自然地理环境十分特殊，是以藏族为主的少数民族艰苦边远地区。为促进青藏高原地区社会经济的稳定发展，国家多次赋予西藏自治区特殊优惠的金融政策。尤其是2001年第四次西藏工作座谈会以来，进一步细化和明确了以利差补贴和特殊费用补贴为主要内容的特殊优惠金融政策，对促进西藏经济发展、社会稳定以及人民生活水平提高发挥了积极作用。

西藏特殊优惠金融政策在本质上是财政与金融的有机结合，即通过政府的财税补贴政策来分担信贷市场风险，进而对金融机构提高金融服务覆盖水平和运行效率提供激励。本报告选取川藏相邻六县^[1]为样本，通过对自然地理相仿区域内不同财政金融政策下的金融发展和运行特征进行比较，分析研究西藏特殊优惠金融政策的实施效应，探索金融发展中政府与市场、财政与金融的功能边界及其制度成本，并在此基础上提出进一步的思考和建议。

一 基本情况

西藏昌都地区与四川甘孜都属于地广人稀、自然条件恶劣的“康区”^[2]，沿金沙江相邻，具有相仿的地理地貌、气候特点和人文环境。

具体而言，昌都地处西藏东部，平均海拔3500米以上，面积10.87万平方公里，人口密度仅为5.9人/平方公里；所辖11个县，138个乡（镇）；总人口64.18万人，藏族人口占总人口的95%；农牧民人口57.05万人，占昌都地区总人口的88.9%。甘孜藏族自治州位于四川省西部、青藏高原东南缘，1950年11月建州，是全国最早成立的民族自治州。全州面积15.26万平方公里，人口密度每平方公里仅为6人，海拔3900～5000米及以上地区约占全州总面积的64%。全州辖18个县、325个乡（镇），总人口102.32万人，藏族人口占总人口的80.4%；农牧民人口85.95万人，占总人口的84%。

长期以来，由于特殊的地理环境和社会历史原因，西藏昌都地区与四川甘孜州经济基础薄弱，经济发展相对滞后。近年来随着国家加大对少数民族艰苦边远地区的财政投入和资金支持力度，两地经济呈持续增长态势。数据显示，自2001年以来，昌都与甘孜两地人均GDP呈持续性增长，到2010年末，甘孜与昌都地区人均GDP分别为11581元和10355元。但在农民收入方面，2010年末西藏昌都农民人均纯收入已达3662元，比四川甘孜高出918元。

西藏昌都地区的贡觉、芒康、江达三县与四川甘孜州的德格、白玉、巴塘三县仅一江之隔，自然条件、人居环境、社会文化、风土人情极为相似。从表1可以看出，相邻六县具有相近的人文地理环境（如气温、海拔、降水量等），人口密度每平方公里均为6人左右。从藏族人口占比来看，甘孜三县比昌都相邻三县高出约8个百分点。

表1 人文地理环境情况

而在经济社会发展水平方面，调查数据显示，昌都三县均略高于四川甘孜。2010年末，昌都三县人均GDP为9508元，甘孜三县为8138元。在农民人均纯收入方面，昌都芒康、江达、贡觉三县分别为3775元、3680元和2532元，甘孜白玉、巴塘、德格三县分别为3030元、2479元和2300元。

二 西藏昌都三县获得的特殊优惠金融政策

1980～2010年，中央分别召开了五次西藏工作座谈会，并且赋予西藏一系列特殊金融政策（如表2所示），其中最主要的是优惠贷款利率、利差补贴以及特殊费用补贴政策，即金融机构各项贷款利率比全国平均水平低2个百分点，中央财政对利差部分进行补贴，并按贷款平均余额再给予4个百分点的特殊费用补贴。这些特殊优惠金融政策在促进西藏社会经济发展中发挥了重要作用。

2001～2010年，在特殊优惠金融政策支持下，西藏昌都地区的江达、芒康和贡觉三县农行获得中央财政给予的利差补贴2856万元，特殊费用补贴5083万元，两项补贴合计共7939万元（如图1所示）。

表2 1980～2010年西藏特殊金融政策

图1 2001～2010年昌都三县利差补贴及特殊费用补贴

尽管作为民族贫困地区，四川甘孜州的德格、白玉和巴塘三县也获得了诸如民族贸易和民族特需商品生产贷款^[3]、扶贫贴息贷款等扶持性的金融政策，但由于具有特定的支持对象，在具体识别和执行中存在诸多困难，作用发挥有限。一是甘孜州内民贸企业大多已破产，新华书店、医药公司大多无信贷需求；二是州内特需商品定点生产企业少，现有的10家特需商品定点生产企业中只有1家办理了贷款卡并提出信贷需求；三是省财政给予国家扶贫工作重点县每县5