一 改革的缘起

在中国的政治发展进程中，乡镇机构改革从来都不是一个陌生的词汇。改革开放之前的“撤乡镇、建人民公社”自不待言，即使在改革开放之后的80年代和90年代，乡镇依然是中国政治改革的重点领域之所在。每次乡镇机构改革，不仅改革的内容大体相似（不外乎精简机构、分流人员等），而且前后两次改革并不会间隔太长的时间。^[1]因此，改革开放之后的中国乡镇政权，呈现一个“改革频仍”、“周而复始”的状况。

在2004年启动新一轮乡镇改革之前，成都市最近的一次乡镇机构改革发生在2001年。2001年的乡镇机构改革是成都市为了响应中共十五大关于机构改革的总体部署而发起的。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于市县乡人员编制精简的意见》明确指出，“乡（镇）要在精简党政机关行政编制的同时，结合事业单位改革和农村税费改革，精简事业编制，大力清理、清退各类临时人员，重点压缩财政供养人员，减轻财政负担和农民负担”，“全国市县乡机关行政编制总的精简比例为20%”。^[2]因此，此次机构改革的重点是精简机构、分流人员。根据中央的统一部署，成都市在此次乡镇机构改革中，平均精简乡镇中层机构和乡镇事业机构近50%，乡镇机关行政编制平均精简17%，乡镇财政拨款事业编制精简20%；截至2001年4月中旬，全市共分流乡镇富余人员4600多人，其中，共清退乡镇自聘人员4037人。^[3]

表1 2001年，成都市部分区县市乡镇机构改革和人员分流情况（部分数据缺失）

无论从规模还是改革的实际后果看，成都市2001年乡镇机构改革都属于“力度”比较大的一次。如是，则人们不禁要问：既然如此，为何成都市又要在三年后的2004年发起一次更大规模的乡镇机构改革呢？

首先，这与乡镇政府在国家政权序列中的职能和位置息息相关。如前所述，作为我国最基层的一级政权设置，乡镇政府承接了来自上级政府的大量指令。来自上级政府的各项任务与计划，经过层层分解，最终会以责任制的形式落实到乡镇，形成了一种典型的“压力型体制”。可以毫不夸张地说，在中国，几乎所有的涉农政策都要经过乡镇政府。如此，一方面，乡镇政府确实可能会因不堪重负而产生扩张人员的需求。面临着来自各级政府部门不断膨胀的“压力”，乡镇政府自然而然的反应就是增设机构，扩充人员，以提高自身的“解压”能力。从一定意义上讲，“压力型体制”的存在正是乡镇机构改革难以摆脱“膨胀—精简—再膨胀”怪圈的症结之所在。另一方面，乡镇政府的现实情况是缺乏必要的激励机制和退出机制，这就使得乡镇政府只能以增加人员的方式来化解（来自上级政府的）新的压力。从表面上看，乡镇政府人员臃肿，但在实际工作中却往往是人手不够，究其原因，就在于缺乏必要的激励机制和退出机制。由于向上晋升的机会较小，乡镇机构的工作人员或是致力于在乡镇内部获取领导职位（而乡镇领导数量越多，则实际工作人员数量就越少），或是仅仅致力于完成已有工作，而不愿意承担任何额外的工作任务。激励机制的缺乏，再加上没有适当的退出机制，就导致乡镇庞大的人员队伍很难得到有效整合。因此，（来自上级政府的）新的压力的增加，在很多情况下便只能通过增加乡镇工作人员来化解。总之，一方面是来自上级政府的“刚性”的压力下移，另一方面是缺乏激励和退出机制、人员又难以整合的乡镇政府。这样一来，我们就不难理解，成都市在2001年分流4600多名乡镇工作人员的情况下，2004年又能够分流近7000名乡镇工作人员。

其次，成都市2004年乡镇机构改革与农村税费改革紧密联系在一起。农村税费改革之前，由于乡镇自筹制度的存在，乡镇政府得以从广大农村汲取资源，供养新增的乡镇工作人员。换言之，乡镇自筹制度的存在客观上将乡镇人员的供养压力转嫁给了农民。农村税费改革后，随着乡镇自筹制度的取消，乡镇政府失去了从制度之外获取资源的途径，因而不得不独自面对庞大的人员供养压力。正如《中共成都市委 成都市人民政府关于推进我市县乡财政管理体制改革逐步建立公共财政制度的意见》所指出的，“推进农村税费改革以后，我市乡镇财政职能、财政收支范围及财政收支结构也随之发生了重大变化，原有的县乡财政体制和财政管理方式已不能适应新形势的要求，财政收支矛盾突出、运行困难