一 “五区总辞与公投”的由来始末及需要研究解决的问题

“五区总辞与公投”（或称“五区请辞”，其倡议者宣称为“五区公投”）是香港泛民主派的公民党与社民联两个政党联合发起（最初由社民联于2009年7月提倡）的一场政治行动^[1]，意思是指五个香港立法会地区直选选区，即香港岛、九龙东、九龙西、新界东及新界西，每区均有一位泛民主派立法会议员辞职，产生五个空缺席位，然后按照香港《立法会条例》第36条必须进行补选，在补选中，公民党与社民联以争取“尽快实现真普选、废除功能组别”作为选举议题，并以“五区公投、全民起义”作选举口号，将补选作为“变相公投”让市民投票。假如总票数多过对手以及逾五成投票率，即泛民主派参选代表提出的普选议题有相当的民意基础，借此行动，希望对特区政府和中央政府造成压力，并在国际上引起广泛的关注。五位泛民主派立法会议员于2010年1月26日，正式向立法会秘书处递交辞职信，五个选区辞职议员包括港岛区陈淑庄、九龙东梁家杰、九龙西黄毓民、新界东梁国雄、新界西陈伟业，而公民党党魁余若薇则担任行动的总发言人。截至4月7日，五名辞职议员再次报名参选，香港民主派最大的政党民主党没有参加“五区总辞”。中央政府对此次行动严词批评，亲建制派政党自由党及民建联表态以不参选来杯葛此次补选，港区全国人大代表、政协委员以及部分媒体指责“五区总辞”浪费公帑^[2]、违反《基本法》，特首曾荫权更公开表示补选投票当日不投票。补选投票日于5月16日举行，气氛冷淡，当日约有58万人投票，比率为17.1%。尽管五名辞职的议员以大比例票数赢得议席，再次返回立法会，但总投票率创下立法会选举和补选的最低投票率。有论者认为这次变相“公投”不成功，包括一直公开支持是次政治运动的香港《苹果日报》，亦于翌日发表社论表示从“公投”的意义来说，应该说这次变相公投运动是失败了。

公社两党发起的“五区总辞与公投”形式上是一次补选，但“明修栈道，暗度陈仓”，其内容却是公社两党发起者策划其议员在任期届满前主动辞职然后再参加补选，利用这次补选机会，将“尽快实现真普选、废除功能组别”作为选举议题，并以“五区公投、全民起义”作为选举口号，将一次补选包装炒作为“变相公投”，企图在香港公权制度中以移花接木般的闹剧手段创设从未有过的“公投形式”，这是“五区总辞”的要害所在，因为“公投”可以为他们这次粗劣的政治行动或者说政治闹剧披上一层政治法律的道义光环，他们甚至希冀其企图一旦得逞就能在香港政治法律体制中创设政治先例，为其后他们发动的各种政治社会运动埋下伏笔，因为在“公投”的形式下可以容纳他们想任意装载的东西，包括“港独”的主张。可以说，反对派的“五区总辞”意在眼前，图于长远。因此，研究“五区总辞与公投”必须通过现象看本质，从这次政治运动各方所纠结争议的政治法律焦点出发，从学理上澄清和剖析如下问题：

第一，什么是“公投”，其实质和形式要件是什么？

第二，“五区总辞”是否可称为“公投”？

第三，“五区总辞与公投”的真正危害是什么？

第四，如何应对与解决“五区总辞与公投”所暴露出来的问题？

二 公投的确切含义及其实质和形式要件

（一）公投的含义

公投，又称公决、全民公决、全民表决、全民复决、公民投票或全民投票。考察公投的含义，不能脱离公投这一概念的历史渊源，不能想当然地认为公投就是“一人一票”来表达自己的意见和态度。有学者考证，公投的前身是最早在罗马举行的贫民以投票方式废除和制定法律。至公元12世纪及13世纪，瑞士各邦开始采纳公民投票方式来行使民众对政治的直接参与权，并由此扩及欧洲，直至美洲和亚洲。在当代各国，公投是很多国家实行直接民主的一种体现形式。^[3]其含义是“一国公民针对全国相关之政策事务或特定问题，举行全体公民直接投票，以赞成或反对来进行表态，从而决定政府之施政措施或宪制政府之特定行为”。^[3]也有学者认为，“在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票的方式进行直接表决的制度安排”^[4]。这一概念包含三个关键点：投票区域、投票人及投票事项，这里每一个关键点都存在多种含义。