近年来，中央有关文件中多次提出“实行流动人口居住证制度”的工作要求。2010年国务院转发国家发展与改革委员会《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中，首次在国务院文件中提出“在全国范围内实行居住证制度”。2011年国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中明确提出，逐步实行暂住人口居住证制度。2012年，中央综治委《深入贯彻〈中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见〉的若干实施意见》中明确提出，“加快实行居住证制度，推进在省级行政区域内流动人口全部实现一证（卡）通。”2012年3月公安部会同有关部门，研究形成了《全国居住证管理办法（草案）》，目前正在抓紧征求各方面意见。2013年全国政法工作会议要求，“在大城市和发达地区中等城市，要尽快推开居住证制度，建立完善以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准的积分制落户政策”。

截至2013年7月，全国已有21个省、自治区、直辖市以地方法规或政府规章的形式，出台了涉及居住证制度的规定。北京市也十分重视居住证制度立法工作。2011年，北京市委、市政府将实施居住证制度纳入《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》和市政府折子工程，提出“研究实施居住证制度，提高流动人口服务水平”。2012年北京市政府法制办公布的立法工作计划中，将“居住证管理”列为拟出台的9项政府规章之一。本文以户籍制度改革的基本共识和流动人口服务管理的现实需要为出发点，参考其他省市居住证制度的内容和规定，尝试对北京市实施居住证制度提出初步的构想和建议，希望对北京市出台科学的居住证制度、进一步提升流动人口服务管理水平有所裨益。

一 居住证的法律性质

北京市构建科学的居住证制度，首先要准确把握居住证的法律性质。

一方面，居住证制度仍然属于户籍管理的范畴。1958年全国人大常委会《中华人民共和国户口登记条例》第15条第1款规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。”据此，在京居住的流动人口应当到住所所在地进行居住登记，换句话说，居住登记是流动人口应当履行的法律义务，具有强制性。这是为了实现流动人口信息登记和采集的基本功能，为政府制定出台各项服务管理政策提供依据和参考。

另一方面，居住证制度是对暂住证制度的改革和完善。暂住证制度是改革开放初期基于加强流动人口严格管控的管理思路，以就业限制、收容遣送为配套政策措施予以保障实施的管理制度。1995年公安部制定的《暂住证申领办法》，随着经济社会的快速发展和国家政策的逐步调整，暂住证制度已经失去了制度生存的基础环境，因此，必须对暂住证制度进行改革，以居住证制度取而代之。居住证制度是基于市场经济条件下人口大流动的客观现实，从以人为本，更好地为流动人口提供服务保障出发，以流动人口实际居住地为依据加强流动人口服务管理的社会管理制度。从法律性质上看，居住证是流动人口异地流动居住的证明，记录持证人基本信息、居住地变更情况等人口管理所需的相关信息，并作为办理居住登记和享受北京市地方政府提供的公共服务或在京办理相关事务的凭证。

二 居住证制度的功能侧重

居住证制度承载的功能应当与暂住证制度有所区别，要更加侧重流动人口的服务保障。当前，受限于户籍制度壁垒的分隔，流动人口与户籍人口在权益待遇和公共服务等方面存在客观差异。就北京而言，大量来京人员在京工作生活，为首都建设发展做出了突出贡献，但囿于户籍制度限制，未能充分分享到首都经济社会发展的成果。尽管各相关部门出台了一系列流动人口服务措施，但由于缺乏基础性的制度设计，导致政策措施的整体性和延续性不强，实践中还存在流动人口权益保障不到位甚至缺位的问题，一定程度上影响到流动人口对北京城市的认同感和归属感。

面对市场经济条件下人口大流动的客观现实，强调以人为本，更好地为流动人口提供服务保护，将流动人口纳入城市实有人口社会保障体系，是当前加强和改进流动人口服务管理工作的基本要求。应当逐步将流动人口作为城市实有人口纳入公共服务管理体系，合