一 基层行政调解的必要性

随着我国经济、社会等各项事业的迅速发展，社会利益和群众需求呈多元化趋势，当前，社会矛盾多发、突发，纠纷解决的压力明显加大。法院案件数量居高不下，诉讼矛盾不断激化，这与构建和谐社会的时代主题极其不符。在司法和民间机制无法满足社会需求的情况下，运用行政性解纷机制，就显得尤为重要。这就要求行政机关积极主动行政，切实履行好行政调解职能，主动做好争议与纠纷的化解工作，解决实际问题，把各类纠纷和矛盾化解在基层，消除在萌芽状态，维护社会和谐稳定。

行政调解作为一种柔性（非刚性）的行政模式，对于快速解决纠纷，化解社会矛盾，维护社会稳定，减轻司法负担，维护百姓利益，促进社会和谐意义重大。调查中，行政调解的诸多积极效果得到受访者的普遍认可（见表1）。

表1 调查对象对行政调解的积极效果的认同情况

现代行政精神要求行政机关由以往被动消极行政转向积极主动行政。因此，行政调解既要完成对纠纷的解决，更要促进政府进一步积极主动作为、更全面彻底履职，而不仅限于维护既定秩序。行政调解在预防和化解矛盾纠纷方面具有独特作用，政府部门应强化服务意识，将行政调解作为创新社会管理的重要措施，切实履行好与本部门职能相关的行政调解职能，主动运用教育疏导、解决实际问题，维护社会和谐稳定。

在本次食品药品监管部门开展行政调解的可行性调研中，98.54%的被访者表示遇到纠纷时愿意接受行政调解；98.03%的被访者认为有必要开展行政调解工作；97.13%的被访者表示期待和支持行政调解工作。调查结果显示，在食品药品监管中开展行政调解工作，符合人民群众的利益和期待。

调研中还对开展行政调解的风险性进行摸底。在9名参与过行政调解的受访者中只有1人与行政机关发生纠纷，占比11.11%。而发生纠纷后当事人更倾向于选择柔性解纷途径（见表2），而复议、诉讼、媒体干预、赔偿等硬性解纷途径的比例远低于协商、协调等柔性解纷途径。由此也可看出，行政机关因开展行政调解引发的被诉、被媒体曝光等风险不是很高。同时，更多选择柔性解纷途径也反映了“以和为贵”的儒家传统文化对现代人思想的深远影响，中国人的传统观念是“厌诉”的，希望大事化小，小事化了，这也正是我们开展行政调解工作良好的思想基础。

表2 因为行政调解与行政机关发生纠纷时受访者选择纠纷解决途径分布情况

二 北京基层食药监管系统开展行政调解的现状

北京市食药监管部门开展行政调解工作面临诸多亟待解决的问题。

1.缺乏法律依据

《中华人民共和国人民调解法》已于2011年1月1日起施行。但我国还没有出台有关行政调解制度的国家立法。《药品管理法》《食品安全法》等专业法律均未明确赋予食品药品监管部门行政调解的职权。由于缺乏法律规定，很多行政机关怕麻烦，缺少工作主动性。

2.尚未成立专职的调解机构，缺乏具有专业素养的调解人员

目前，北京市食品药品监管机构及区县机构均没有对外挂牌设立专门的调解机构，行政调解工作无独立办公场所，无专职的行政调解人员，没有制定统一的规范性文件和文书，没有形成规范性行政调解档案。个别区县监管局内设兼职机构，调解人员是非专职工作，缺乏专业化训练，很容易导致能力不足、工作态度不好、不能平等对待相对人等问题，而这些问题将影响当事人接受行政调解的意愿（见表3）。

表3 导致相对人不愿接受行政调解的人员因素分布情况

3.行政调解缺乏程序规定

目前，北京食品药品监管部门适用的法律法规、规范性文件中均没有对行政调解程序做出系统性规定，缺乏对调解程序的规范和时限方面的具体规定，导致在行政调解工作实践中，相关的纠纷处理程序不透明，导致当事人对调解的公正性缺乏信心，参与积极性不高。

4.公众认知度低，行政调解工作基础较差

调查中，58.80%的受访者不了解行政调解，19.44%的受访者表示对行政调解全然不知，表示了解行政调解工作的受访者只有21.76%（见图1）。

图1 调查对象对行政调解的了解程度

调查显示：实践中接受过行政调解的受访者非常少（见表4），绝大多数被访者没有亲自参与过行政调解，缺乏亲身感受和直接经验。因此导致了对行政调解的认知程度很低。

表4 受访者接受行政调解的实际情况

5.行政调解协议的法律效力