一 政府放权和社会参与的紧迫性

随着2012年党中央领导的换届和2013年新一届中央政府领导走马上任，新一轮政府改革以更宏大、更全面、更深入和更体现战略性的姿态拉开了帷幕。就政府行政范畴的改革而言，其与以往不同之处就是在更高程度上顺潮流、合民意，追求政府模式的升级转型。改革的抓手有两个，一个是通过大部门制调整来优化职能机构，一个是进行简政放权和促进社会参与。如果说部门整合和机构调整实现的是物理性加工改造的形态更替，那么简政放权和促进社会参与则追求更具有化学性的内质之变。虽然自1988年以来的历次改革都强调要转变政府职能，但还是这一轮改革首次将转变职能和社会参与结合起来，内容更实在，动作更扎实，举措更具有可操作性，体现出更长远的眼光和更高境界。

从20世纪80年代开始，“新公共管理”^[1]和“公共治理”^[2]先后成为多数国家政府的新追求。在此之前，政府干预模式，曾经发挥了弥补市场不足、促进社会公平的巨大历史作用。但这种模式积累了财政危机、管理危机和信任危机，孕育并促成了1980年前后几乎所有国家的行政改革浪潮。根据改革中体现的亲市场和企业化的价值取向，人们称之为“新公共管理”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等。

1990年前后，随着世界银行针对政府管理的众多缺陷提出“治理”概念，治理模式逐渐成为与新公共管理并驾齐驱的新趋势。公共治理理论的发展，主要是因为政府管理中存在畸轻畸重的不足和偏差。在公共治理理论出现之前，政府主要操练了两种方式，一种是层级节制的集权管理方式，这是传统政府管理的落脚点；另一种是市场化管理方式，这是新公共管理的落脚点。但这两种方式在实践中分别遭遇“政府失灵”和“市场失灵”的困惑。公共治理是在综合两者经验基础上形成的新理论，其价值落脚点是利益相关者对一个特定共同体公共事务的共同参与和协同影响。与传统行政管理的垄断、官僚、傲慢、刻板、低效等特征相比，与新公共管理的市场导向和交易特征相比，公共治理以其社会参与主体的广泛性，政府与社会的合作性，民主与集中的契合性，政府与社会职责边界的合理性等使社会迸发出更多的活力、生机和潜能，其前景是促使传统政府管理从集中走向分散，从一元走向多元，从垄断走向参与。

“新公共管理”和“公共治理”的内涵和功能效果对于政府调整理念和端正改革方向都富有启发性。参照“罗斯托模型”^[3]，一个国家在经由“起飞准备阶段”和“起飞阶段”，进入“成熟阶段”以后，社会公众对政府的期望会逐步变化。这个阶段对应的收入水平，参考世界银行的标准^[4]，人均GDP应该在4000美元以上。在跨入成熟阶段门槛之前，社会处于物质匮乏阶段，此间人们更多关注的是温饱，物质产品的供不应求成为这个阶段的主要矛盾。当经济增长积累到一定程度后，社会将告别物质匮乏阶段。与之相应，人们的自主权利意识开始觉醒，参与热情与参与条件的短缺成为新阶段的主要矛盾。政府要根据社会发展进程和大众权利意识的变化，适时调整政府管理模式，以保持公共权力的理性和良好状态。这是政府管理改革中的一个规律。

当下我国已经处于政府管理转型的新阶段。我国已经踏入中上等收入国家或者成熟社会门槛。人们的追求和社会心态也与早些年大不相同，自主意识日益增强，参与热情日益高涨。如果政府对此视而不见，将影响其价值判断和改革战略选择。不争的事实是，2002年之后执政党和政府理念已经发生重要调整，尤其关注公平正义，强调转变职能，加强社会管理和公共服务，并通过加大政策、财政、物力、精力的持续投入，来改进社会管理和公共服务，但是享受这些成果的相当一部分人并不买账。根本原因还是“参与”不足所造成的“心理对抗”。为了对症下药，政府各部门管理者需要对社会阶段和社会主要矛盾有一个准确判断：中国现在已经告别物质匮乏阶段，进入成熟阶段的门槛；社会主要矛盾也由以物质为主的产品需求与物质生产供给不足之间的矛盾，逐渐转变为对公共事务的参与需求与参与机制和通道堵塞不畅之间的矛盾^[5]。如果这个判断是对的，就需要政府通过调整工作重心来“对症下药”。政府当前战略调整的方向是“加强社会治理”不如“增加社会服务”，而“增加社