一 本次机构改革的内在逻辑

2013年国家机构改革后，正部级机构减少了4个，组成部门减少了2个，国务院组成部门降低为25个。^[1]从整体格局来说，离预期的理想模式还有一定差距。这说明，这次机构改革，还只能算是一个微调。

之所以说这次机构改革采取的是微调策略，而不是2012年网上流传的大幅度精简机构，缘于对当前形势的基本判断：目前的机构状况基本适应当前经济社会发展的需要。^[2]当前市场经济已经初具规模，政府越位和缺位同时存在，宏观调控任务很艰巨，公共服务和社会管理任务也很艰巨。在这种情况下，政府机构改革不适合大幅度变动，否则会影响工作，影响经济和社会稳定。在小幅度调整机构的基础上，进行职能转变的改革，经过系统的转变职能的改革，然后再推进机构改革。

不过，此次机构改革，也是一个机会。因为职能转变的改革，有些可以通过职能改革的努力就可以实现，有些是需要通过机构改革才能成功，这些职能和机构的存在密不可分，只要有机构存在，职能转变就很困难。比如铁道部的改革，2012年，其检察职能已经悉数转交给地方检察院了，这不需要撤销铁道部，但是如果铁道部一直存在，铁道部内政企分开的改革，就很难进行。此次机构改革，把铁道部一分为三，拟定铁路发展规划和政策的行政职能划入交通运输部，一般行政管理职责归入新组建的国家铁路局，由交通运输部管理；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。这样，从机构上实现了政企分开，同时把铁路公共决策监督职能与执行及一般行政管理职能分开。显然，这样改革，有利于提升铁路交通服务作为市场物品的性质，可以更好地根据市场的需要来运作。而铁路的公共管理职能，也可以有更好的组织机制以根据国家行政部门的方式来运作。民航、公路和铁路，规划职能一体化了，这样有助于三种交通方式更好地衔接。在这方面上海虹桥机场是一个典型，民航、铁路和城市地铁交通，结合得很好。通过部管局的形式，分别运作民航、公路和铁路，也可以体现三种交通工具的不同属性。不过，只有一个铁路公司，人们又期待它有很多公共服务的性质，它又背负那么多债务，今后其市场化的道路依然会比较艰难。

组建国家卫生和计划生育委员会，撤销了卫生部与国家人口和计划生育委员会。这两个机构合并的基础是，计生委的职能在新的时期已经有了较大的改变，从原来的人口控制走向人口服务和生育控制。人口服务，其实是卫生部的职责。所以，计划生育委员会合并到卫生部，势所必然。不过，此次机构改革，不是保留卫生部、撤销人口和计生委，而是合并两个机构，变成了卫生和计划生育委员会，这也体现了机构改革和职能转变的复杂关系。计生委的职能转变导致了自己被合并，但职能转变不彻底，计划生育国策未变，它依然作为一个部委的一半而存在。坊间预计，计划生育国策也许会因此而变化，卫生和计划生育委员会在不久的将来，也只有卫生部了。十八届三中全会决定进一步放开“单独二胎”政策，表明国家正在有步骤地取消计划生育政策。未来的卫计委可能会只剩下卫生部的功能。

组建国家食品药品监督管理总局，合并了一些机构，升了一个级别。可以期待，作为非组成部门的正部级机构，凭其地位基本可以直接协调各部副部长，还有各省的分管副省长。因为在当前级别体系里，国务院组成部门部长要略逊于省委书记，但稍高于省长。国家总局作为正部级，稍逊于组成部门部长，和各省省长级别不相上下。如果是一个副部级的国家局，只能和各省副省长级别差不多。从副部长升格为正部级，虽然没有组成部门的级别高，但作为执法部门，总局应该是最高级别了。因此，把食品药品监督管理升格为总局级，从机构改革的角度来说，应该是用尽了手段，这也说明目前食品和药品的安全问题是多么严重。可以预计，升级之后，食品药品问题领域，所投入的公共资源将会有较大的提升，食品药品问题虽然作为复杂的问题，不太可能因此而很快得到解决，但对政府来说，应该是想尽了办法。当然，政府只是解决食品药品问题的一个方面，企业、社会等也是非常重要的方面。如果要企业、社会和消费者个人都能够介入监管中来，核心是要公开相关问题的数据，把食品药品的秘密行政监管，转变为公开的公共