按照党的十八大提出的“深化行政体制改革”总体思路，十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，启动了国务院新一轮机构改革。这是改革开放以来国务院第七次机构改革。这次机构改革是在以往改革基础上的一次渐进整合式改革。但是从这十几年行政体制改革的发展历程来看，由于在改革中我国基础性管理制度尚未确立，因而无法形成自我约束的内生生长机制，因此也始终无法摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，本文将基于国务院机构改革的思路，分析我国的基础性管理制度的内涵和基本结构，探讨其改革的发展路向。

一 我国基础性管理制度建设的含义

诺思认为：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。”制度的目的是通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性。就这个意义而言，其在社会中的主要作用，就是通过建立一个人们互动的稳定（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。进而他指出：“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键。”制度变迁是通过制度建设来实现的。制度建设，就是通过制度确认和制度设计等推动制度形成以及通过制度改革与制度创新推动制度变迁和发展。

（一）基础性管理制度建设的内涵

基础性管理制度建设是整个“制度建设”的基础。在我国，加强基础性管理制度建设，其实质就是通过制度建设以加强和创新政府社会管理的基本制度。加强基础性管理制度建设，是指政府在不对既有社会管理制度框架进行根本性变革的前提下，为了适应社会生活的新变化，对制度规则进行局部性修改补充；创新政府管理的基础性管理制度，是指通过创新性的制度确认和制度设计，创设出新的政府管理制度规则及结构体系，并用新制度（或新制度结构）替代或改变旧制度（或旧制度结构）的制度变迁和发展过程。

必须强调，基础性管理制度并不等同于国家的基本制度。所谓国家的基本制度既包括一个国家的制度环境，又包括这个国家的本原制度。这里所说的国家的基本制度，并不是传统意义上的资本主义制度和社会主义制度，而是指作为资源和社会行为规制的法律、产权规则等制度安排。任何成熟的国家，都是制度与规则的载体；同时任何有效的制度，又都是镶嵌在一定的制度环境之中的。所谓的制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则。一个国家的制度环境是可以改变的，在美国历史上就发生过通过法律的变迁改变制度环境的情形。当然，制度环境的变化也是可以通过政策的变化来完成的。因为，规则是通过政治批准来确立的，同样也可以通过政策改变而改变。30多年前在我国发生的计划经济向市场经济的转型，正是通过包括占主导地位的主流意识形态在内的基础性管理制度的变化，使国家的制度环境发生了根本性的变化。

综上所述，大体上可以说，基础性管理制度建设，是指管理主体——政府对社会公共生活领域管理过程中的基础的和主要的制度体系的改革与创新，其目的是通过创建新型的社会管理制度，实现社会的公平正义、和谐稳定和社会现代化。

（二）基础性管理制度建设的特点

所有的基础性管理制度都具有以下两方面特点。

1.对象普适性

基础性管理制度是对社会规则的一般性陈述，例如关于产权、货币等基本的金融制度，规定移民、贸易和外国投资规则的制度，以及推动基本制度环境变迁的政治、法律和经济机制。非基础性管理制度则是对特殊现象所进行的特殊描述，它更加具体，适用范围也较小。比如专利制度、公务员行为准则等。

2.派生性

基础性管理制度确立的基本规则是制定规则的规则，所以基础性管理制度与非基础性管理制度之间最主要的关系，是决定与被决定的关系。因此，可以将非基础性管理制度理解为“派生制度”。由一项基础性管理制度所派生的非基础性管理制度群中，有的之间是平级关系，有的之间是上下级关系。

（三）基础性管理制度的内生结构与生长规律

中国特色的基础性管理制度，就是由党和政府设计实施的一些在社会管理制度系统内外发挥基础性功能的基本或主要的制度。《国务院机构改革和职能转变方案》将当