城镇化的核心问题就是“人的城镇化”这一论断已经成为当前全社会的共识，其原因在于前一个城镇化阶段我国土地城镇化速度远远超过人的城镇化速度，人的城镇化问题已经成为当前城镇化进程中的主要矛盾，贵州省在大力推进土地城镇化建设的同时，必须妥善处理好人的城镇化这一课题。

一 探索新形势下的户籍服务管理模式，逐步形成宽松无障碍的户籍管理法规制度

（一）户口迁移管理法规与制度现状

系统规范我国户口迁移城镇的法规较少，法律层面上只有1958年全国人大常委会颁布的《户口登记条例》，目前该条例已落后于社会发展的需要和实际，对于户口迁移的条件多由各级政府或公安管理部门通过规范性文件的方式予以确定，加之前期在计划经济环境下不鼓励人口过多地向城镇流动，因此，全国各地甚至全省各地的城市入户条件均不一致。《户口登记条例》第十条第二款规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。各地不断地在此基础上放宽入户条件，贵州省也在落实国家城镇入户条件的同时，探索符合各市（州）城镇化发展特点的入户政策。

近年来，贵州省城镇入户条件呈逐渐放宽态势。①贵州省于1998年出台了《贵州省人民政府批转省公安厅小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于加强农村户籍管理工作意见的通知》（黔府发〔1998〕11号），其中小城镇户籍制度改革试点方案将小城镇入户条件放宽和明确为，特定范围内的农村户口人员在小城镇有合法稳定的非农职业或收入来源的，有固定住所居住满两年的，可以在小城镇入户并登记为非农业户口，^[1]但应在其承包地和自留地予以收回后方予以办理入户手续。1999年贵州省出台《贵州省人民政府关于加快城镇化进程的决定》（黔府发〔1999〕40号），文件对这一条件予以明确，并强调在小城镇入户后在土地不荒弃的条件下五年内可继续保留原承包地。②贵州省于2000年出台《贵州省人民政府批转省公安厅关于调整部分户口政策意见的通知》（黔府发〔2000〕18号），取消了小城镇入户有关居住满两年期限限制的条件，规定特定范围内的人员只要有稳定的非农职业、生活来源和固定住所都可以办理小城镇常住户口。^[2]③贵州省于2009年出台《贵州省人民政府批转省公安厅关于推进户籍制度改革的意见的通知》（黔府发〔2009〕24号），该文件进一步将放宽城镇户口限制，规定贵州省户籍农业人口在城镇有相对固定住所和工作、居住满半年以上即可以办理所在城镇非农业常住户口。^[3]该通知还规定实施城镇购房入户的政策。④贵州省于2012年出台《贵州省人民政府关于开展农村产权制度改革试点工作的意见》（黔府发〔2012〕25号），进一步取消农业人口入户城镇的限制，将农业人口的范围不再局限于“本省农业户籍”，规定农业人口在城镇有相对固定住所半年以上的，可以办理城镇常住户口，并按规定保留农村原有权益。^[4]2013年贵州省在《贵州省人民政府关于印发当前全省改革开放重点工作安排的通知》（黔府发〔2013〕11号）中进一步明确要“加大户籍制度改革力度，加快农民市民化进程”。

（二）加快户籍制度改革

贵州省乃至全国层面尚未形成稳定的、与当代社会结构发展相适应的户籍管理法规体系，调控农业人口转为城镇人口的具体户籍制度多是以政府或其公安职能部门的通知、意见等抽象行政行为的规范性文件出现，其缺乏必要的稳定性、统一性和可预见性；并且此类文件多是从限制农业人口向城镇人口转化的角度予以调控和规制的，与“人的城镇化”这一城镇化的现代理念和核心不相适应。在全国性的、新的户口管理法规出台之前，贵州省可以从地方法规或政府规章制度上探索新形势下的户口管理和服务制度。

（1）通过制度设计，剥离与户口相关联的社会保障、优抚和其他福利制度。可以分步实施，先行开展各城镇名目各异的与城镇户口相关联的福利和保障制度调查；针对调查情况，分类处置。能转化为城乡一体化享有的项目优先转化为城乡居民的同等待遇，能通过市场配置资源方式解决的项目优先通过市场机制解决，对于其他项目应考虑量化为伴随居民在该城镇居住生活状态的存续而存续的社会福利。

（2）基于城乡一体