新型城镇化有别于传统城镇化，更加侧重“人的城镇化”，其核心在于不以牺牲农业、生态环境为代价，而是着眼农民利益，实现城乡基础设施和公共服务的一体化和均等化，促进整个经济社会可持续发展，构建和谐社会。改革开放以来，河北省城镇化进程明显加快，并且与全国差距逐步缩小的趋势。河北省的人口城镇化率从1990年的14.36%提高到2013年的48%；虽然与全国相比还存在差距，但差距在逐步缩小，2000年河北省人口城镇化率为26.08%，同期全国为36.22%，二者相差10余个百分点；2013年全国城镇化率为53.73%，河北省与其相差5.73个百分点。

新型城镇化建设是一项系统工程，需有相应的制度体系与之配套。但当前我国城乡二元结构仍未消除，制度改革尚未到位，主要表现为：户籍制度改革滞后，进城农民在城市生活，却享受不到城市人的待遇；土地制度改革迟缓，农民享受不到土地增值带来的收益，出现“被上楼”和未来生活没有保障的现象；大、中、小城市与县级城市资源分配不均衡，造成资源与人口不断向大城市聚集，中小城市与县级城市资源短缺的局面；投融资体制不健全，出现城镇建设资金不足、项目停滞与资金浪费并存的现象；社会福利制度的二元结构，造成农民进城的积极性不足。制度改革已迫在眉睫，成为当今的重要议题。由于政府是城镇化制度的制定者，因此，本报告主要就河北省新型城镇化中的政府制度建设进行分析。

一 新型城镇化进程中政府的制度建设

目前，我国的城镇化建设是由政府主导的，因此，排除非农经济增长的推动作用，制度安排是城镇化最直接的影响因素。当前我国的制度安排还存在很多缺陷，甚至成为城镇化顺利推进的阻碍，所以应当积极地进行制度改革和创新，使制度成为推进城镇化快速、稳定、顺利进行的保障。

2013年，我国的城镇化率为53.73%，根据美国地理学家诺瑟姆的S型曲线，正处于城镇化中期加速阶段。我国的城镇化建设仍是由政府来主导的，表现在以下几个方面：第一，我国正由计划经济向市场经济转变，政府主导的色彩依然浓重；第二，城镇化中期阶段涉及基础设施建设和公共服务供给等，这些都是公共物品，具有明显的外部经济性，属于市场失灵的领域，因此，需要政府发挥主导作用，以实现资源的有效配置。更为重要的是，目前我国仍未打破城乡二元结构，城镇化建设必然进行制度和体制的改革和创新，政府相对于其他组织和个人有更强的组织集体行动和制度创新的能力，从而节约交易成本和制度创新成本。当然，到城镇化后期阶段，即城镇发展比较成熟时，城镇化建设就要由政府主导向市场主导转变了。

（一）新型城镇化与政府制度建设的关系

近几年，我国政府为了加快推进新型城镇化建设，主要从以下几个方面完善制度建设：户籍制度、土地制度、社会福利制度、城市等级管理制度、投融资体制（见表1）。

表1 我国政府在城镇化中的主要制度建设

续表

城镇化应当遵循“人口城镇化→土地城镇化→生活方式城镇化→生产方式城镇化→人的自由全面发展”^[1]的规律不断演进，当前，我国正处在人口城镇化和土地城镇化阶段。人口城镇化主要涉及农村人口转移到城镇和农民转变成市民，土地城镇化主要涉及土地权属的调整和土地用途的改变。户籍制度对农村人口转移到城镇和农民转变为市民产生促进或抑制作用，并且会对土地权属的调整产生捆绑抑制作用；土地制度对土地权属的调整和土地用途的改变产生促进或抑制作用，同时会对农村人口转移到城镇产生捆绑抑制作用；福利制度对农民转变为市民产生促进或抑制作用；户籍制度和土地制度、户籍制度和福利制度之间也会相互促进或抑制，产生叠加作用；而城市等级管理制度作为上层建筑对城镇化的全局起着促进或抑制的作用（见图1）。无论人口城镇化还是土地城镇化都需要资金支持，因此，投融资体制对整个城镇化都起着促进或抑制的作用。

图1 城镇化与政府制度建设的关系

（二）河北省政府城镇化制度建设

为加快城镇化进程，河北省制定了“十二五”时期城镇化发展的主要目标，到2015年，全省城镇化率达到51.5%，城镇规模和结构、住房和基础设施建设都要有所突破，城市带动农村、城乡一体化发展的格局初步形成。要实现这些目标，政府必须破除城镇化建设的障碍，进行制度建设和创新。近几