中国的住房体系建设经历了逐步市场化（1979～2003年）、过度市场化（2003～2007年）和再保障化（2007～）三个阶段。2010年公租房政策的提出，昭示着以公租房为主体的中国保障房体系基本框架初步形成。“十二五”规划要求“十二五”期末完成3600万套保障房建设任务，使全国保障房的覆盖面积达到20%左右，重点发展公租房。

实践至今，这一体系建设实施情况究竟如何？或者说，地方政府是否按照这一设想构建保障房体系？工作中仍然存在哪些问题？应该如何改进保障房体系建设，是本报告所要回答的问题。

“保障房体系”和“住房保障体系”二者存在区别。前者指只包括由政府提供、具有保障性质的那一部分；后者指不同收入群体的住房需求通过市场或者政府得到保障的整个框架。保障房体系是住房保障体系的组成部分，直接影响住房保障体系的重构。

一 中国保障房体系构建的历史与现状

自住房市场化改革以来，中国保障房体系不断发展，逐步形成了包含经济适用房、廉租房、限价房和公租房在内的“四房”体系。到“十二五”时期，政策导向发生变化，从“四房”体系转为建设一个“以租为主”的保障房体系。

（一）“四房”体系的历史形成

1.经济适用房

经济适用房是中国最早设立的保障房制度之一，为针对城镇中低收入家庭的产权性保障房。经济适用房制度几经变迁。早在1995年开始实施的“安居工程”被普遍认为是经济适用房的前身，相关部门按照国家住房建设标准建设、用低于市场的价格提供给中低收入家庭中的住房困难户。2003年，房地产业被视为拉动中国经济发展的支柱产业之一，经济适用房成为“具有保障性质的政策性商品住房”；2007年，中国保障房体系面临重构，经济适用房重新面向城市低收入住房困难家庭供应，是具有保障性质的政策性住房。

经济适用房通过有限产权、面积控制（单套建筑面积控制在60平方米左右）、利润控制（保本微利）等方式保证其“保障”功能目标的实现；采用土地划拨形式，按成本定价（建造利润在3%以内）；房产证取得满5年后可以上市交易，收益在购买者与政府之间分配。

2.廉租房

廉租房也是中国最早出现的保障房形式之一，是针对城市低收入住房困难家庭的保障房制度，采用租金补贴或实物配租方式，只收取名义租金。鉴于1998年住房货币化改革后，最低收入家庭无力进入商品房市场，国务院23号文件正式提出建立廉租房供应体系，明确规定城镇“最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租房”。此后，分别于1999年、2003年和2007年颁布了《廉租住房管理办法》^[1]，将保障房对象扩展到“城市低收入住房困难家庭”，并对廉租房的房源、租金标准、建设和申请程序及资金来源等问题给出明确规定。

3.限价房

限价房是针对城镇中低收入家庭的一种产权性保障房，是为了限制高房价的一种临时性政策。2006年5月24日，国务院办公厅转发九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发〔2006〕37号），规定：“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%；土地的供应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。”文件中提到的“限套型、限房价”的普通商品住房即为“限价房”。文件出台后，各主要城市陆续实施了“90平方米/70%”的规定，各地在实践中既遵循中央政府提出的政策方向，又结合本地区实际情况，不断进行调整和修正。

4.公租房

公租房是面向城镇居民中低收入家庭、新就业职工及符合条件的外来务工群体提供的租赁性保障房，满足“夹心层”需要，按照市场价格70%向城镇居民出租。2010年6月12日，住建部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。2012年，住房和城乡建设部发布《公共租赁住房管理办法》，成为公租房的纲领性文件。

至此，中国形成了由经济适用房、廉租房、限价房和公租房组成的“四房”体系。经济适用房和廉租房适用于满足低收入家庭住房需求，限价房和公租房适用于满足中等或偏下收入家庭的住房需求。依保有权（tenure）来划分，廉租房和公租房属于租赁性保障房，经济适用房和限价商品房属于产权型保障房。

（二）构建“以租为主”的新体系

“十二五”时期，中国政策转向