一 基层社会管理体制的涵义及其初步变革

（一）基本涵义

在社会管理中，管理主体及其相互间的关系决定了社会管理的基本形态。一般来说，在基层社会管理中存在三类主体：基层政府、社会组织和民众。其中基层政府代表国家意志，秉承上级政府的行政管理要求，负责国家政策法规的落实执行；社会组织是基层社会自治的载体，承担与政府的沟通协商功能，同时还代表民众的志愿精神，提供弱势群体所需要的公益服务；民众既是基层社会管理的主体，同时又是基层社会管理、社会服务的对象，在自我管理、自我服务的基础上，民众要走出家庭，参与到家庭之外的社会事务管理与公共服务中去，为社会共同体的建构而努力。因此，基层社会管理体制是指基层社会管理主体在社会资源配置、社会事务管理、社会关系调试等领域所处地位和作用，它们之间的相互关系、运作方式、互动程序，以及基于此建构起来的规范体系。

（二）初步变革

新中国成立后，我国建构的城乡基层社会管理体制和计划经济一脉相承，突出特点是国家力量强力介入城乡基层社会生活过程，渗透到城镇、村落等人们的社会生活共同体中。国家强制力越来越发挥主导作用，试图按照国家现代化的发展取向来重构共同体的社会生活，民众越来越像庞大国家机器上的螺丝钉，不仅缺乏选择的权利，也没有退出的自由。

1978年开始的经济体制改革推动了基层社会管理体制转型。改革首先从农村开始，变革集体劳动为家庭联产承包，变革社队体制为乡镇政权及村民委员会、村民小组。乡镇变为基层政府，行使国家行政管理权力，而村民委员会变成基层群众性自治组织，村民小组变成村民委员会下属的地域性组织。经济体制改革动摇了基层社会管理体制，民众的自由选择权提高。随着户籍管理逐渐松动，越来越多的农民离开土地，进入城镇从事非农产业，带来大规模人口流动，形成持续不断的“民工潮”。这不仅冲击着传统的农村社会生活，也推动农村社会管理体制的变革。

当改革推进到城镇后，城镇原有的单位制社会管理体制逐步瓦解，一度受到冲击的街居体制得到重建。街道办事处成为市或区政府派出机构，居民委员会作为基层群众性自治组织，从事居民自治。改革开放带来的最大变化就是城镇“单位人”向“社会人”的转变。国有企业逐渐发展成为自主经营、自负盈亏的营利性组织，原来由单位向职工提供的社会管理职能逐步弱化，越来越多的人开始游离于单位制管理之外。随着农村流动人口的流入，城镇人口快速膨胀，人们的异质性程度不断上升，熟人社会受到人口流动的冲击变得生疏，基层社会生活共同体面临着解体的威胁。改革开放以前，单位制社会管理主要由党政机构、企事业单位承担，街居组织发挥辅助和补充作用。现如今，街道办事处和居民委员会需要应对数量急速膨胀的管理对象和事务，已经不能适应社会转型的需要。

面对城乡基层社会管理的困境，社区化管理开始进入政府顶层设计的视野。1986年，民政部门提出社区服务，强化区域内资源整合与服务供给。20世纪90年代后，一些城市开始借鉴国外社区发展理念推动社区建设，探索经验。2000年11月发布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》，成为指导城市社区建设的纲领性文件。该文件提出，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量。2006年通过的“十一五”规划将社区发展提到重要的战略地位，随后民政部等有关部门积极推动社区服务中心及服务设施建设。2006年9月，在城镇社区建设的示范作用下，农村社区建设试点工作启动，并逐渐从局部地区推进到全国。虽然在实践中，社区管理与居委会自治管理逐渐融合发展出社区居委会的有效形式，但是，社区制管理依然处于探索阶段，它目前仅作为基层社会管理的辅助手段和工具而存在，距离完善还有漫长的路要走。

二 基层社会管理体制的改革与探索

随着行政体制改革，政府全面介入社会生活的权力渐渐从市场领域和社会领域中退出，并将权力和利益向基层社会组织和民众转移。但是，在经济社会转型过程中，民众自我管理的意识尚未得到充分培育，基层社会管理自组织发育不足，加之基层民众自治资源短缺，政府依然在基