人民团体是我国特有的社会组织形式，也是中国社会在特定历史阶段产生的特定的社会组织模式。人民团体既是人民群众自己的组织，又是党和政府与人民群众之间的双向桥梁与纽带。特殊的性质决定了人民团体在社会治理中具有特殊的地位和作用，在社会结构快速转型的新形势下，人民团体参与社会治理的途径也在发生明显的变化。枢纽型社会组织建设是近年来我国社会治理中的一种创新实践，逐渐成为一些地区人民团体参与社会治理的新模式，其合理性与发展趋势等问题也引起了许多有价值的热议和争论。

一 人民团体的内涵

“人民团体”指由中国共产党领导的，按照其各自特征组成的从事特定社会活动的全国性群众组织。1998年实施的《社会团体登记管理条例》第三条规定了三类团体不属于本条例规定登记的范围：（1）参加中国人民政治协商会议的人民团体；（2）由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免予登记的团体；（3）机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。2000年12月，民政部下发的《关于对部分团体免于社团登记有关问题的通知》（民发〔2000〕256号）就不登记和可以免予登记的社团给出明确范围：参加中国人民政治协商会议的8家人民团体分别为中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会和中华全国工商业联合会。经国务院批准可以免予登记的14家社会团体分别为中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会和中华职业教育社。

“人民团体”有狭义和广义之分，狭义特指参加中国人民政治协商会议的8个单位，广义专指不登记和可以免予登记的社会团体及其他一些主要任务、机构编制和领导职数由机构编制管理部门直接确定的社会团体。本报告采用广义上的概念。

二 实践

近年来，各级政府积极推进人民团体参与社会治理，加快社会组织管理体制改革。一种主要途径和做法就是在同类别、同性质、同领域的社会组织中组建大型联合性组织，并通过联合性组织对大量分散的中小型社会组织开展联系、服务和管理，形成有机联系的组织网络，被称为“构建枢纽型社会组织工作体系”。北京市、上海市和中国红十字会在这方面做了有益的探索，形成了各自的特色。

（一）北京市

北京市枢纽型社会组织体系建设起步早、动员广、力度大，注重顶层设计、注重自上而下的强力推动，其要点包括：一是明确枢纽型社会组织要以人民团体为骨干，充分发挥人民团体在社会组织管理、发展和服务中的重要作用；二是明确枢纽型社会组织承担业务主管单位职责；三是明确“分类管理、分级负责”的原则，将分散在行政部门管理和新设立的社会组织，按照工作性质和业务类别，逐步纳入新的工作体系和管理体制，由枢纽型社会组织作为业务主管单位进行日常管理，而行政部门原则上不再作为业务主管单位；四是明确了枢纽型社会组织的工作职责，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上发挥“龙头”引领和聚合作用，在日常管理和服务上发挥平台作用。

2009年3月，北京市认定市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联、市文联、市社科联、市红十字会和市法学会10家人民团体为第一批市级枢纽型社会组织。2010年和2011年底又认定了两批共16家：市工商联、市贸促会、市私营个体经济协会、市体育总会、市志愿者联合会、首都慈善公益组织联合会、市注册会计师协会、市律师协会、市工业经济联合会、市商业联合会、市建筑业联合会、市民办教育协会、市对外友协、市民间组织国际交流协会、市民族联谊会、首都民间组织发展促进会和市企业联合会。

北京市注重对枢纽型社会组织体系的扶持培育，主要有三种方式：一是购买服务，2010年以来连续4年累计投入社会建设专项资金2.8亿元，以枢纽型社会组织为主体购买社会组织服务项目1500多个。^[1]二是购买管理服务，支持在本领域社会组织中开展党建工作和业务工作。三是购买管理岗位，2012年采