信访工作，是党和政府的一项重要工作，是党的群众工作的一个重要平台，是送上门来的群众工作，在切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐等方面，发挥着重要作用。

一 当前信访形势与制度创新

（一）2013年全国信访形势

当前全国的信访形势总体平稳，2013年1～10月，信访总量是604万件人次，同比下降2.1%，来信数量上升3.8%，来访批次、人次分别同比下降2.1%和3.2%。群众来信中，给党委政府提建议的比例提高了3.8个百分点，信访形势呈现出“信升访降”的良好趋势。^[1]尽管如此，信访总量依然较大。一些领域的信访问题所占比重下降，但问题依然比较集中，主要表现为民生领域的利益诉求，如农村土地征用、城镇房屋拆迁、劳动和社会保障等。^[1]随着改革的全面深化，农地产权制度改革、国有企业股份制改革、社会保障改革以及司法体制改革等全面推行，无不涉及利益格局的调整和社会阶层的分化，各种利益关系交织叠加，社会矛盾不可避免地大量涌现，且日趋多样性、复杂性、激烈性，社会矛盾触点多、燃点低、处理难，呈现出群体性和常态化的特征。这一时期，有些民主制度运行不畅，健全的政治参与的民主运行机制和程序尚未形成，利益表达机制和矛盾化解机制不够完善和健全，这势必导致各种矛盾和问题涌入信访渠道。

（二）信访制度的重新定位

信访由最初的以听取人民意见和建议为主，发展到监督权力、救济权利，在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大已经远远超出了自身的承受能力。实际上，政治参与和权利救济才是信访工作的主要职能。由于信访部门并不具有解决事项的实体权力，实际上无法完成权利救济这一职能。这种“责重权轻”的反差使得信访工作部门承受着巨大压力：一方面他们承载着党和国家以及人民群众太多的希冀；另一方面囿于自身的职权范围，又无法满足通过信访窗口接收下来的各类诉求。于是，党和政府的权威，不得不在这种权责倒错的状态下被逐渐流失。在信访的制度功能上，除了要重点明确信访权利救济作为司法救济的补充性功能以外，还要补充信访政治参与、民主监督功能的可操作性制度规定，使信访制度更好地发挥其应有的制度功效。

2007年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，明确将信访工作定位为：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为群众排忧解难的工作。^[2]

2012年，中共十八大报告明确“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，把“完善信访制度”列为加强和创新社会管理的重要内容。^[3]2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，第一次在中央文件中以“创新社会治理体制”独立成篇，在创新有效预防和化解社会矛盾体制要求下改革信访工作制度。^[4]信访制度改革已被纳入全面深化改革的总目标，是创新社会管理体制的重要内容。信访不仅承担着化解社会矛盾的传统功能，也发挥着构建和谐社会的基础性作用；不仅是党和政府密切联系人民群众的桥梁和纽带，也是实现社会风险评估、促进科学民主依法决策的重要环节；不仅承担着维护社会稳定的新任务，也肩负着构建社会管理新格局的新使命。

（三）涉诉涉法信访工作改革

目前，我国每年的信访总量中，涉法涉诉信访约占70%。长期以来，政府对处理涉法涉诉信访与普通信访未进行严格区分，通过信访推动诉讼程序的事情时有发生。这种现象反过来又强化了上访者“信访不信法”的心态，形成恶性循环。如果诉讼与信访交织、法内处理与法外解决长期并存，必将严重影响司法功能和权威。为了能更好地维护广大群众的合法权益，破除“信访不信法”的尴尬，涉法涉诉信访改革必须迈开步伐。

2013年1月7日，全国政法工作会议召开，明确要求改革涉法涉诉信访工作，推动在法治轨道内处理涉法涉诉信访问题。2013年3月5日，第十二届全国人大一次会议政府工作报告作出部署：推动涉法涉诉信访工作改革，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，健全重