农村基层社会治理是当前社会治理的大难题。广东省中山市与黑龙江省五常市二河乡新庄村作出了自己的探索。

一 背景与困难

中山的主要困难是城乡之间和城市内部双重的二元结构。中山是国内集群经济发展最快的地区之一，产业集群向村镇延伸，吸引了大量异地务工人员在农村生活。目前，超过70%的行政村外来人口与本地人口出现倒挂现象，社区已经是一个陌生人占多数、多元化的社会，农村基层治理面临新挑战。一方面，无论是本地村民还是异地务工人员，对城市化的社区服务需求日益增加，而传统农村服务管理未能覆盖外来人口。另一方面，流动人员在农村发展中的“话语权”不多，加之工作压力较大、居住流动性增加，社区归属感不强，“候鸟心态”明显。所以，中山的主要课题是如何促进城镇化进程中本地人与外地人的社区融合，激发各阶层民众社区参与热情。

新庄村的主要困难是村民贫困和管理真空。五常市二河乡新庄村有6个自然屯，全村705户，总人口3000，有耕地1.7万亩^[1]。由于地处偏远，旱田多水田少，多为丘陵漫岗地，到20世纪90年代末期，一直是全乡最贫困的村。加之村党组织作用弱化、村民自治虚化、社会管理处于松散状态，农民致富无路、农村维稳乏力，群众上访告状不断，两任村支书都主动辞职，一度出现社会治理真空的现象。可见，新庄的主要课题是如何推动经济发展、致富村民，如何服务群众，维护社会和谐稳定。所以，比起中山基层农村的社会治理主要着眼于服务和调节，新庄不仅要重视服务的问题，还要着眼于发展致富的问题。

二 主要做法与工作成效

（一）中山农村社区建设“2+8+N”模式

中山农村社区建设的核心是顺应城镇化发展趋势，完善农村社区治理体系，促进新老居民社区融合。“2+8+N”模式中的“2”指各村居组建社区服务中心和农村社区建设协调委员会；“8”指各社区服务中心承担民政残联、劳动社保等8项职能，提供普惠型公共服务；“N”指NGO，即各村根据实际培育的社区社会组织，明确NGO构成社区治理板块（见图1）。中山市重点抓好五项工作。

图1 农村社区建设“2+8+N”模式

1.推动农村社区服务中心规范化建设

一是加大投入全覆盖。2008年至今，全市按照“一村一社区”模式，投入6.6亿元建设社区服务中心，全面覆盖各个行政村。二是明确定位，扩展村级服务范围到实有人口。目前社会保险、计划生育、就业服务、低保救助等全面向异地务工人员延伸，辖区新老居民不出村即可办理相关业务。三是推动村级组织精兵简政。村级组织机构从50多个压缩到8个，承接职能从120多项精简为50项左右。四是规范社区服务中心运作。设置综合办事窗口，实行AB角和前后台协作，大力精减办事人员，提高工作效能。

2.组建农村社区建设协调委员会

截至2013年5月，全市已有143个村（居）组建了社区建设协调委员会。一是由村（居）民代表选举产生委员，每届任期三年，尽量吸纳不同阶层、不同群体的代表参加。二是规范协商流程，切实发挥协调委员会决策参谋、民主协商、社会发动的职能。三是工作重点放在全民治安、公益慈善、环境卫生和食品药品安全四个领域。

3.探索村（居）委会特别委员制度，拓展异地务工人员基层自治渠道

中山市自2012年起在外来人口集中的地区，试点聘任优秀异地务工人员为村（居）委会特别委员，每村2～3名。目前全市已有32%的村聘任特别委员，总数达252人，并逐步探索了“驻、访、议、督”四位一体工作法。制度实施一年来，各村居特别委员参加村（居）委会活动281次，参与涉及异地务工人员权益事项讨论320项。

4.注重发挥社会组织（即“N”）协管社会的作用

一是完善社区社会组织培育成长机制，因势利导，降低社区社会组织的准入门槛，推动民间社团现代转型，促进社区群众自治。二是发挥传统民俗文化的凝聚作用，推动本土非物质文化遗产社团化。南头镇北帝和民安社区的灯酒会、横栏镇贴边村的咸水歌、沙溪镇圣狮村的“四月八”巡游等20多项非物质文化遗产均登记成为社会组织。三是引导社工与志愿者联动，广泛参与社区服务。以“一中心多站点”模式，引导社工服务向村居延伸。截至2013年5月，全市建有村级社工站52个、驻站社工200多人，全市建立社区志愿组织76个、志愿者4万多人，每年为社区居民提供近12万人次服务。四是建设修身学堂，