一 概述

经过多年酝酿，在社会的高度关注下，澳门《城市规划法》终于在2013年8月12日通过，并于2014年3月1日生效。此外，澳门立法会在同一会期还通过了与《城市规划法》息息相关的《土地法》与《文化遗产保护法》。

曾几何时，澳门社会有声音认为土地利用制度的不完善主要是因为没有完善的城市规划，而之所以没有完善的规划，主要是因为没有规范城市规划的法律，因而《城市规划法》似乎就变成了一切问题的源头。尽管这一论述方式是否严谨尚有待检验，但是《城市规划法》的出台无疑有助于解开绳结的第一环。因此，《城市规划法》《土地法》《文化遗产保护法》的出台无疑是澳门土地利用制度体系化建设的里程碑。然而，制度的建立远远不是善治的终点站，纸上的法律需要实践的检验，而法律实践又需要理论支持，再加上三个法律在立法过程中争议不少，最终解决方案也存有讨论的空间，所以对这几部法律展开深入研究正是时候。

本文将集中讨论《城市规划法》的若干具有争议的问题。

二 澳门《城市规划法》立法的政策目标与立法模式

在法学的学科分类中，《城市规划法》属于行政法的分支，即特别行政法，这一特质决定了《城市规划法》只应处理一般行政法（澳门的《行政程序法典》和《行政诉讼法典》）未曾规范或其规范无法适应的特殊事宜。一部《城市规划法》要规定什么并没有固定的格式，立法者一般根据社会情况而制定立法目标。在澳门，政府向立法会提交的《城市规划法》法案最初文本列出了下面几项立法“方针”（本文称之为立法目标）^[1]：

·设立符合城市规划的原则；

·设立作为城市规划实施工具的总体规划、详细规划及街道准线图；

·就编制和修改城市规划设立程序制度，当中包括听取市民就总体规划和详细规划方面的意见，以及听取因实施详细规划而可能受损的私人的意见；

·设立一咨询委员会作为政府在城市规划的编制、实施、检讨及修改程序中的咨询机构；

·规范土地用途及使用类别；

·对拟编制城市规划的地区制定预防措施；

·规定公用征收制度作为详细规划的实施手段；

·设立城市规划的无效制度；

·设立行政违法行为的处罚制度；

·对因城市规划、规划条件图及制定预防措施而受损的私人设立保障制度。

在这些立法目标或方针的指引下，澳门政府提交的《城市规划法》草案于是有了这样一个宏观结构：

第一章 一般规定

第二章 城市规划的程序制度

第三章 街道准线图

第四章 土地使用和利用条件

第五章 预防措施

第六章 不动产及所涉及的权利的征收

第七章 无效制度

第八章 行政违法行为的处罚制度

第九章 对私人的保障

第十章 最后及过渡规定

立法会第二常设委员会一共举行24次会议，其中18次有政府官员列席。经过这些会议的密集讨论以后，政府于稍后提出的修订文本最终在立法会通过，成为法律。在结构上，法律的最终文本主要修改调整了第二章、第三章和第四章的标题和内容，尤其是凸显了城市规划委员会的地位。经调整后，条文也从原本的62条增加到68条。应该说，政府预设的立法目标基本都体现在最终制定的法律条文内。

从法律第四条所宣示的原则可以看到，立法者希望以这部法律为基础建立起一套规范而且有效的城市规划制度。然而，像大部分立法一样，这部《城市规划法》也涉及不同个人与团体的利益，因此，争议在所难免。

三 城市规划的无效与违法性^[2]

《城市规划法》制定过程中较有争议的一个问题是：城市规划的无效与城市规划违法两个制度之间的协调问题。

《城市规划法》第41条规定了城市规划的“无效宣告”，而第42条则规定了“对城市规划的规范提出争议”，并明确指出：“对城市规划的规范提出争议，旨在宣告其违法。”

换言之，城市规划既可以被宣告为无效，也可以被宣告为违法。乍看起来，这两个规定似乎是不合法律的语言逻辑的。因为根据行政法学教义，如果城市规划是一个行政行为，则在符合一定要件的情况下，其最终效果只能是无效。

相反，如果不将城市规划界定为行政行为，则很可能将之界定为立法行为。这样的话，就没有无效的问题，而只有下级法律规范是否违反上级法律规范的问题。

根据澳门立法者的理解，城市规划是一个具有双重性质的行为。一方面，城市规划文件包含的规划规章（第7条第1款、第10条第1款）对土地的利用