一 《安排》的主要内容及特点

2003年10月17日，中央政府与澳门特区政府签署了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，简称《紧贸安排》或《安排》（英文全称Mainland and Macau Closer Economic Partnership Arrangement，简称CEPA），并于次年1月1日开始实施。这是中国国家主体与澳门单独关税区之间建立的自由贸易协议，旨在进一步提高两地经贸合作水平，实现互利互惠和共同繁荣。《安排》分为六章23条及六个附件，主要涵盖货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化三大范畴。总体方向是，在货物贸易上，逐步减少或取消双方的关税和非关税壁垒；在服务贸易上，逐步减少或取消双方的歧视性措施；通过创新和落实各种便利化措施，为两地实现货物与服务贸易自由化提供支持。

此后，根据《安排》实施情况和经济发展形势，双方每年新签一个补充协议，进一步扩大原有协议内容，深化协议承诺。截至2013年8月30日，双方共签订了十个补充协议。作为澳门与内地之间具有纲领意义的经贸合作协议，《安排》及后续补充协议在文本上和实践中呈现出以下几个特点。

1.它是一个不断扩充的开放性协议

《安排》是中国内地第一个通过世界贸易组织审议并全面实施的自由贸易协议^[1]。与其他一次定型的自由贸易协议不同，2003年《安排》签署时就确定了“先易后难，逐步推进”的原则，规定“双方将通过不断提高相互之间的开放，增加和充实《安排》的内容”。十年来，澳门与内地根据经济发展形势和双方实际需要，陆续签署了十个补充协议，不断提高双方市场的开放程度，尤其是内地对澳门的开放，同时，内地对外签署的任何协议在开放程度上有超过《安排》的，都会适时写入补充协议^[2]。这是其开放性的充分体现。

2.它开启了两地经贸合作的制度化

长期以来，澳门与内地的经济往来十分密切，内地是澳门最大的贸易伙伴。但是，这种经济往来主要是靠碎片化的民间力量来推进的^[3]。作为中国的单独关税区，澳门实行与内地不同的经济体制。在经济全球化和区域经济一体化进程日益加快的背景下，双方经贸合作要进一步向前发展，必须创新合作机制，消除经贸交流中的制度性障碍。《安排》以制度性合作为方向，为两地经贸发展提供了新的条件和动力。

制度性合作需要全新的工作机制。《安排》第19条规定，澳门与内地之间成立由双方高层代表或指定官员组成的“联合指导委员会”（简称“联委会”），并设立联络办公室，分别由中华人民共和国商务部和澳门经济财政司司长办公室牵头。联委会是双方处理与《安排》有关事宜的权威性常设机构，每年至少召开一次例会，并可在一方提出要求后30天内召开特别会议。联委会的成立，从工作机制上保障了制度性合作的循序推进，使澳门与内地的经贸关系从过去市场引导下的企业自发性合作，逐步向市场主导、政府规制的自觉性合作转变^[4]。

3.它着重于内地对澳门的优先开放

在文本上，《安排》规定澳门与内地之间的开放是相互的，通过加大双方市场的相互开放实现互惠互利，但在实践中，主要着重于内地市场对澳门的优先开放。所谓优先开放，是指相比对其他世界贸易组织成员的开放承诺，内地不仅让澳门服务提供者在时间上更早进入市场，而且在政策待遇上，部分服务行业享有更为优惠的条件。众所周知，中国于2001年12月加入世界贸易组织，其带来的市场开放和商机普遍适用于世贸成员，这很有可能使澳门丧失在内地对外经贸交流中原有的纽带功能和优惠角色。为了减缓中国向世贸成员开放市场对澳门带来的冲击，《安排》的出台实际上是打一个时间差，即利用中国履行世贸承诺的过渡期，提前放宽澳门进入内地的限制，让澳商率先进入、熟悉和抢占内地市场。在这个意义上，有学者认为原意“双向开放”的《安排》协议实质上是内地对澳门的“单向开放”^[5]。

4.它以服务业合作为重点内容

服务业尤其是旅游博彩业，是澳门的支柱产业。这一特殊的经济结构，决定了《安排》框架下澳门与内地的经贸合作必然是以服务业为重点。在内地改革开放很长一段时间内，澳门与内地的合作主要以直接投资为方式，以制造业为内容。随着《安排》的签署与落实，两地合作开始向以服务业为重点转变。一方面，原有服务贸易领域的开放程度不断加深，另一方面，新的服务贸易开放领域陆