一 澳门博彩业发展简史

20世纪30年代以后，澳门的博彩业改由政府与娱乐公司签订合约，经营者必须向政府缴纳博彩税，依约经营。当年，以霍芝庭为首的“豪兴公司”中标，承饷每年80万元（澳门元，下同）。1937年，澳葡政府改为公开招标竞投。结果，由傅德榕和高可宁合作成立的泰兴娱乐总公司，在这次竞投中投得博彩专营权。根据合约，泰兴每年须向澳门政府缴纳赌税约180万元，1937～1961年垄断控制澳门博彩业达24年。

1961年，澳葡当局颁布法规，首次明确赌博是“特殊的娱乐”，规定幸运博彩业需通过专营制度实施。1962年以霍英东、何鸿燊、叶汉及叶德利为首的澳门旅游娱乐有限公司，以316.7万元的赌税承诺投得专营权。此后30多年澳门的博彩业一直由澳门旅游娱乐有限公司实行高度垄断经营。1997年7月，该公司与澳葡政府再次签订经修订的博彩专营合约，将合约延期至2001年，垄断地位维持了40年之久。

1999年澳门回归后，博彩旅游业被定位为澳门的支柱产业，带动澳门整体经济发展。澳门特区政府在成立不久后即决定开放赌权，终结在澳门实行逾70年的博彩业独家专营制度。2001年8月，《娱乐场幸运博彩经营法律制度》获立法会通过，开放市场竞争的法律架构终于确立。

二 博彩监管制度的建立

从20世纪60年代开始，澳娱开始长达40年的垄断专营时代，当时政府对博彩业的监管措施主要体现在与其签订的专营合约。按照合约，澳娱的投资额最少为300万元，而且要将55%资金存入大西洋银行做保证。从1962年到1964年，每年需向澳门政府上缴赌税316.7万元，1965年到1969年，每年要增缴30万，而且每年净利规定要有10%用于澳门慈善事业，90%发展澳门经济。该公司还要建设一间国际水平的赌场，三间一流的酒店，建立新的口岸码头，购买水翼船改善港澳交通。每年还要浚深河道100万立方米，保持澳门内港的畅通等，以便吸引更多香港人到澳门旅游赌博。

1964年12月5日，澳葡政府颁布第1649号立法性法规，重新规定了特许经营公司的权利和义务。主要内容包括三个方面。①专营时限：延长经营期限，从原来的8年延长至25年，即从1962年1月1日起，至1986年12月31日止。②博彩特别税：增加赌税年饷，从1965年起，增缴年饷200万元，即由原来的年饷316.7万元增至516.7万元。并规定70%以港币缴付，30%以澳门币缴付。此外，另缴年饷的5%为旅游基金及公务员互助会经费。③繁荣澳门建设：每年需捐助慈善救济费不得少于30万元；投资本澳繁荣事业每五年不得少于500万元；负责新口岸填海地区的都市化计划及卫生工作，包括铺建该区的地下水道及街道网，以及兴建屋宇；负责疏通河道，经常维持内港河道；澳门政府将新口岸地区三分之一的地段批与澳门旅游娱乐有限公司兴建楼宇，在经营期内免纳地租，并准予分批给他人。

在接下来的二十几年间，政府又陆陆续续对专营合约进行了几次修改，每次都不同程度上提高了企业向政府缴纳的税额，并且增加了企业参与城市建设的义务。1982年5月29日，澳葡政府颁布了《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》。在这次的修改中有一条规定对博彩业产生了极其深远的影响，就是将博企每年固定承缴年饷的包税制改成按一定比例从赌收中抽税。重要内容如下：①改旧称“赌博娱乐”为“幸运博彩”，并定义“凡博彩，其结果系不可预料且纯粹靠碰运气者，概称为幸运博彩”；②在“专利制度”的基础上增加“特别准照制度”，可批出最多三个特别准照；③批给年限最短8年，最长20年；④承批人必须缴纳博彩特别税，税额最低不能少于公司总收入的25%；⑤提交每天的博彩总收入以供审查，负责支付工资给调派到专营公司的政府官员；⑥承批公司的资本额至少要5000万澳门元。

1982年，澳门旅游娱乐有限公司以绝对优势续签专营合约，取得由1983年1月1日至1991年12月31日，为期9年的博彩专营权。1985年底，为在文华东方酒店开设博彩娱乐场，澳门旅游娱乐有限公司再次与政府修订合约。合约内容除增设上述娱乐场之外，之前合约中增缴1%的博彩税提前一年开始实施，即从1985年开始实行26%的博彩税率，之后依年份逐年递增1%至1991年期满。另外，因应经营公司借贷赌客之金额常无法如数收回而导致收入损失的现象，增订一项条款，即从1987年1月1日起，经营公司可从总收入中扣留3%，以抵消坏账。

1986年9月12日，澳门立法会