一 前言

自2003年起，澳门赌业开放与中央政府实施自由行政策后，澳门经济得到了长足发展。2000年和2001年，澳门的经济开始录得正增长率，分别为3.6%和1.5%，到2004年，澳门经济增长更高达29.4%。^[1]现在澳门的人均收入已经超越邻埠香港，名列世界前列，澳门在国际上的声誉越来越高。在2003年10月，国际著名评估机构穆迪公司把澳门评为A1级，同时亦把澳门货币评级由Aa1升至Aaa。2006年，澳门在《金融时报》所属《外国直接投资》杂志举办的“2005/2006年度亚洲最佳展望城市”评选中，得到亚洲“最具经济发展潜力城市”称号。2009年1月，美国传统基金会与《华尔街日报》联合发布的《全球经济自由指数》报告中，澳门在21个微型经济体系中排第1位，并在全球179个经济体系中排第21位。^[2]

澳门特区政府着力革新社会保障制度，期望使社会保障制度重回社会保险的轨道上发展，扭转居民将之视为福利的观念。2008年起提出建立由第一层社会保障制度和第二层非强制性中央公积金制度构成的双层式社会保障制度的构想。在第一层社会保障制度中，2011年1月1日生效的第4/2010号法律《社会保障制度》推进了澳门社会保障的发展。当中最重要的目标是将澳门居民纳入保障范围，改变社会保障制度过往二十多年来未实现的保障“所有澳门工人”的制度目标^[3]。社会保障制度的目的是为居民提供基本的社会和养老保障，应具有普遍性、可持续性、供款性及不可放弃原则。分两种供款制度：一是强制性供款，所有受雇的澳门特区居民必须供款；二是任意性供款，原社会保障制度中的自愿供款人士和自雇劳工，以及其余成年的本地居民可选择自愿参加。法律容许从事散工、季节性工作、家务工作等的受益人因事实变化而在两种制度中转换。目前，在强制性供款制度中有供款之受益人263055人，任意性供款制度中有80579人。^[4]资金主要源于雇主及雇员共同供款，加上政府每一年度经常性收入实际决算所得的1%，澳门特区对于社会保障的给付负连带责任。强制性和任意性供款制度的供款金额一样，雇主和雇员每月分别供款为30元和15元，共45元，自愿供款人士须承担供款金额全额。给付项目包括养老金、残疾金、失业津贴、疾病津贴、出生津贴、结婚津贴、丧葬津贴等。由于有一部分人过去未被纳入社会保障制度，但又将加入新制，于是引入了补扣供款机制。在领取养老金方面，规定了在60岁时提前领取的比例规定。在第二层中央公积金制度方面，2009年颁布第31/2009号行政法规《开立及管理中央储蓄制度个人账户的一般规则》以规范政府拨款工作，2010年第一次向每个合资格参与人个人账户注入10000元起步资金，2011～2013年每年又注入6000元。2012年生效的《公积金个人账户》取代《中央储蓄制度》，以建立包含雇主及雇员供款的非强制中央公积金制度，逐步推进双层式社会保障制度的实现。

世界银行所建议的养老保障应该有五根支柱，由社工局所提供的最低维生指数可看成最基础的支柱（以社会救助为主）；而社保基金所提供的养老金便可看成第一根支柱（以维持基本养老保障生活）；由特区政府和社保基金推动的中央公积金也可看作第二根支柱（以职业储蓄为主，作为补充性养老保障体系），而个人储蓄一般看成第三根支柱，家庭和社会资源便可看成第四支柱。所以政府如何通过社会服务来完善这一根支柱（即第四根支柱）也很关键。其实澳门长者服务也取得很大发展，除了不断增加长者服务的数量和提高服务质量外，也通过香港老年学会建立了澳门的长期照顾服务统一评估工具^[5]，在2008年开始使用“澳门特区长期照顾服务统一评估工具”根据申请个案的健康状况分流长者服务，从而避免出现资源错配的现象。2011年开始推行“安老院舍统一评估及中央转介机制”，统一处理个案入院安排，从而简化相关行政程序，让自理能力较弱、认知能力欠佳和缺乏他人照顾的长者可以通过中央转介机制及早获得分配院舍宿位。^[6]而且政府也不断推动相关政策研究及咨询工作，例如《长者权益保障纲要法》和《澳门小区护理人力资源十年规划》，可见政府是有序地及具科学施政理念地推动这方面的政策。^[7]

二 澳门社会保障基金现况

1989年12月18日，根据第84/89/M号法令设立了公共机构“社会保障基金”，目的是通过执行社会保障制度，使本澳居民在因年老