保健服务乃社会福利制度的主要支柱之一^[1]，它在提升市民的生活质量方面发挥关键的作用。近十年来，随着澳门的整体人口及老年人口持续增加，经济的高速发展，社会对保健服务的需求不断上升。于是，公营及私营保健系统不断扩充它们的规模，提供更多的保健服务，以回应社会在这方面持续增加的需求。现时，澳门特区政府采用“‘妥善医疗，预防优先’的卫生政策，继续加大医疗卫生资源的投入，健全制度建设，完善医疗卫生设施……充分利用社区医疗资源，有效发挥政府、非营利和私人医疗机构的力量，致力提升医疗服务的质量，保障居民的健康”^[2]。本文的主旨是探讨近年澳门保健体系的特征、政策发展趋势和值得讨论的政策议题。

一 保健体系的结构

现时澳门保健体系（healthcare system）的基本结构，其实早在20世纪80年代中后期就已确立起来。澳葡政府在1984年的施政方针中表示，将要建立一个综合的医疗卫生体系，其政策路向是建立以基层卫生护理为主的医疗卫生网络，首先以仁伯爵综合医院为中心，其次在澳门、氹仔及路环设立九间卫生中心^[3]。到了今天，公营保健次体系的组成部分包括政府卫生局的仁伯爵综合医院、卫生中心、公共卫生化验所及其他相关的中心（如疾病预防控制中心、捐血中心等）。仁伯爵综合医院为所有居民提供特级卫生护理服务，如急诊、专科门诊及住院服务等。除了有关法例所规定的十多类组群外，例如孕妇、儿童、长者、学生、残障人士、传染病患者、恶性肿瘤病患者、贫困人士及教师等（下称“免费医疗组群”），其他人士在接受服务时是需要缴付费用，例如住院服务的收费是服务成本的70%。卫生局下辖的6家卫生中心及2所卫生站或保健站，均为澳门居民提供各类免费的初级卫生护理服务，例如儿童保健、成人保健、产前保健、学童保健、中医服务等。

此外，卫生局亦动用庞大的财政资源，资助一些私营医疗机构，提供大量及不同种类的保健服务。2012年，卫生局以固定资助的方式，通过与14家民间非牟利的医疗机构合作，共提供了超过52万个免费或廉价的保健服务名额^[4]。同年，卫生局的实际开支约为40.9亿元（澳门元，下同），而给予私立社团及组织的“经常转移”（资助）为5.13亿元，后者占前者的12.8%^[5]。

私营保健次体系的成员包括2所私人医院（镜湖医院及科大医院）、非营利及营利性质的诊所及化验所。其中，镜湖医院的规模最大，在2011年设有580张病床，提供179658的急诊诊治人次及964023的门诊诊治人次^[6]。镜湖医院属于一所非营利的医疗机构，它所提供的服务大致可分为三类。第一类由政府资助及免费提供，例如，C等病床、康宁中心病床（纾缓治疗及善终服务）、心脏科住院服务和产前保健等。第二类由镜湖医院慈善会资助，属于免费或象征性收费的服务，例如，K等病床及第二门诊服务等。第三类则属于“自负盈亏”（self-financed）的服务，收取市场价格的服务费用。

非营利的诊所通常由民间社团开办，有一部分接受卫生局的经常性资助，提供免费或廉价的保健服务，如同善堂、工人医疗所、街坊福利会中医诊所、归侨总会下辖诊所、民众建澳联盟民众医疗中心等^[7]。

还有，卫生局在2009年开始推行“医疗补贴计划”（下称“医疗券”计划），为全体市民提供同等金额的“医疗券”，资助市民在私营保健场所使用非资助的服务。2013年，每位澳门市民获发总值600元的“医疗券”。同年12月，参与该计划而提供保健服务的单位共有681间，当中提供西医医疗服务的场所有336间，提供中医医疗服务的有285间，提供口腔科医疗服务的有101间，提供复康服务的有18间^[8]。

二 保健体系的特征

1.分析面向

在探讨澳门保健体系的特征之前，必须决定所采用的分析面向。在文献中，不同学者先后提出了一些分析面向（analytical dimensions），用以总结各地保健体系的政策模式。经济合作与发展组织（OECD）的研究，以覆盖程度、融资及供应三个面向为分类基础，提出三种保健体系模式：“国民保健服务模式”（national health service model），“社会保险模式”（social insurance model）及“私营保险模式”（private insurance model）^[9]。Michael Moran选用服务消费、供应及科技管理三个面向，提出四种保健国家体制（health-care states）：“牢固支配及控制国家型”（entrenched command and control sta