一 前言

有关城市承载力的讨论是2013年度澳门社会的焦点问题之一。多位立法会议员针对承载力向政府进行过正式的口头或书面质询，以承载力为主题的民间研讨会接二连三，媒体报道亦可谓“铺天盖地”。从历史上看，澳门的发展饱受土地和自然资源匮乏的制约，人口密度一直高居世界前列，因而对城市资源承载极限的担忧和思考其实由来已久，并非新近才出现的现象。然而，在过去的一年当中，该议题所引发的关注之广、争议之大却是多年未见。对于这场多少有些始料未及的大讨论，究其缘由，既是21世纪初以来澳门经济急速膨胀、人口总量持续增长的必然结果，也有多个相关事件叠加的诱导。

城市承载力与人口规模息息相关。依照澳门统计暨普查局的数据，2000年第四季度澳门总人口为43.8万人，而2013年第四季度为60.8万人，增长了38.8%。相比之下，同期澳门陆地面积仅增加了约17.7%。即便算上新的尚未利用的361.65公顷填海土地，2000年以来陆地面积也只增加了32%，仍低于同期人口增加比例。坊间普遍认为，在可预期的未来，澳门再次获批填海用地的可能性微乎其微，而澳门人口将随着经济繁荣继续增长，推动人口密度进一步走高，来自城市承载力的压力势必会日益凸显。这一发展趋势客观上要求澳门必须未雨绸缪，尽早采取应对措施。

澳门是一个高度依赖旅游业的城市，本地居民的工作和生活空间与入境游客存在诸多交集。2013年，澳门接待的游客总人次为2932.4万，系澳门总人口的近50倍。事实上，因地域狭小，加之大小旅游景点遍布全城，澳门几乎每个街区都有游客身影。所以，与一般城市不同的是，针对澳门城市承载力的研究必须结合各种旅游业影响加以详细考量。虽然旅游环境承载力与城市承载力并非同一概念，但对于典型的旅游城市而言，研究旅游环境承载力具有很强的现实意义。该概念在提出之初仅是关于如何决定旅游目的地资源和环境的使用极限或者不得超过的最大游客接待量，但经过多年的理论拓展，其内涵已延伸至包括当地的物质环境、社会心理、生态系统以及来访游客的感受等。最新的观点认为，“宜旅”和“宜居”需要达到动态平衡，方能实现可持续的旅游发展。在澳门确立建设成为“世界旅游休闲中心”的大背景下，旅游环境承载力已成为整个城市承载力体系的重中之重。

二 2013年澳门承载力问题的缘起和发展

2012年11月2日，澳门特区政府公布了由政策研究室起草的《澳门特别行政区人口政策框架》咨询文本，并于次日展开了为期三个月的公众咨询。该文本基于可持续发展的原则，通过考察澳门人口历史变动趋势和现状，并根据人口内在变动规律等研究，对至2036年的澳门人口规模做出了低、中、高三种程度的估算，分别为75.4万人、80.2万人和85.2万人；其中，中度方案的80.2万人被认为可能性最大。另外，文本还显示，在这三种人口估算中，外地雇员数量都会有所增长，届时规模为15万～20万人。由于人口政策关乎每一位澳门居民的切身利益，此次由政府部门主导的公众咨询吸引了澳门社会各个阶层的积极参与。80.2万人的中度方案意味着在今后23年内澳门人口将在2013年第四季度的60.8万的基础上再增加19.4万，涨幅高达31.9%。

2013年12月19日，政策研究室公布了《澳门特区人口政策框架咨询意见报告及意见汇编》。结果表明，反馈意见集中于最敏感的专才、外雇输入及人口规模和承载力等问题。对于引入专才，居民认为是必然且有迫切性，但政府需要优化人才居留制度，包括改进现行技术移民制度、检讨实施多年的临时居留法、简化审批程序以及设立人才计分制等。对于外雇输入，加强管理、保障居民权益是社会共识，但如何加强则意见分散。居民对于咨询文本提出的未来人口规模预测取态不一，但普遍认为，人口规模应取决于人口承载力，应在有限的土地及自然资源条件允许的前提下再考虑增加人口的途径。亦有不少意见指出，必须从宜居城市角度考虑未来的人口规模及承载力，反对以牺牲土地人生活质量和权益为代价。目前咨询文本正根据公众咨询结果进行修订，人口政策框架尚未正式落实。但有一点可以肯定的是，此次公众咨询极大地激发了整个澳门社会对城市承载力的关注，非常有利于汇聚民间智慧。有关讨论并非止于公众咨询，而是一直延续至今。

受特区政府社会文化司委托，澳门旅游学