党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”三中全会召开之前，国务院发展研究中心公布的“383”改革方案也提出：在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的小产权房，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。一时间，被压制了20余年之久的小产权房，终于看到了“希望”，多地小产权房市场骤然升温，房价上扬。然而，国土部和住建部于2013年11月22日发布紧急通知，表示要坚决遏制在建在售小产权房行为，并随后在全国各地对小产权房展开了摸底和清理行动。骤然间，小产权房的前途又变得渺茫起来。那么，小产权房到底该何去何从？

一 小产权房的核心问题是农民和农村集体的经济利益

小产权房的成因很复杂，可以说是多种因素综合作用的产物（黄顺江、海倩倩，2011）。其中，最根本的因素有两个：一是土地制度，二是行政管理体制。我国是社会主义国家，以公有制为基础。土地是最基本的生产资料，也是公有制的基础。国家所拥有的土地由政府管理。政府管理土地有两种方式：一是由政府直接管理，主要是城市土地，也包括荒山、荒地、森林、草原、河流、湖泊、海洋等；二是由农村集体管理，主要是农村土地。虽然我国《宪法》第十条明文规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”但是，这一所有权并不完整。《宪法》第十条同时还规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”这就是说，农村集体对于其所拥有的土地没有处置权，不得进行买卖和转让。同时，为了保护耕地，我国对土地用途实行严格管制，严格限制将农用地转为建设用地。另外，在管理体制上，农村集体是一个自治组织。政府对于农村事务只进行指导（政策性的），而不直接管理。政府管理的主要是城市，其土地和住房部门也主要管理城市土地与房屋。对于农村土地与住房，主要由村集体自行管理。

市场经济活动的核心是利益。农村集体，同时还是一个经济组织。作为经济组织，自然要追求自身利益的最大化。由于农业生产活动的经济效益通常低于工商业活动，为了获得更大利益，农民和村集体总是试图改变土地用途，将农用地转变为建设用地（因为只有建设用地才能够开展工商业活动）。小产权房的出现，正是基于这样的目的。然而，这就与我国的土地用途管制制度发生了矛盾。要想解决这一矛盾，一方面需要国家不断加大对农业的支持和优惠力度，使农民从事农业生产活动也能够获得较高的经济收益；另一方面还要加强管理，通过行政手段来约束部分农民及村集体的自私自利行为。然而，受国家财力的限制，前一手段的力度往往较弱。这时，就需要强化行政手段。但由于不直接管理农村，政府对村集体的土地开发和建设行为就很难监管到位。长期以来，小产权房之所以难以根除，主要是由于城乡管理体制上的二元结构为其提供了生存空间（程浩，2009）。

事实上，我国工业化和城镇化快速推进，为城市郊区、工矿区周边及交通要道沿线地带进行包括小产权房在内的土地开发带来了机会。可以说，这些地带的农村，仅靠土地开发甚至坐等土地升值就可以富裕起来。不管谁想开发这些土地，都绕不开拥有这些土地的村集体。而且，由于土地开发需要巨额资金，农民和村集体通常没有力量开发这些土地，所以也乐于接受社会力量参与其开发活动，开发成功之后利益双方或多方分成。这就是小产权房不合法但难以根除的主要原因，其核心是农民及村集体想获得更高的土地收益（王双正，2012）。

二 用发展的眼光来认识小产权房

对于小产权房如何处理，经过长期的讨论和争论，社会各界基本上达成了共识。这一共识，大体上有三个基本点：一是多数人都承认小产权房不合法，但又基本认可其有助于改善城市住房的社会价值；二是多数人认为严格保护耕地的基本国策不能松动，但农村集体对于集体土地的所有权也应得到尊重，农民的利益应得到保障