一 住房公积金制度概述

与发达国家住房金融机构呈现多元化特征相比，中国房地产方面的金融机构发育不足，其政策性支持作用有限：除商业银行和信托投资公司外，其他专业化的房地产抵押贷款机构、担保机构和保险机构较少；尽管政策性住房金融制度设计有住房公积金，但存在一系列问题。

（一）住房公积金简介

1991年上海率先建立住房公积金制度，规定单位及其在职职工每月提留一定工资比例的资金，专门用于住房消费，至此，住房公积金制度作为政策性住房金融正式建立，并在推广使用中逐渐规范（其发展历程见图1）。住房公积金制度是住房保障的基本制度，是由住房实物分配机制逐步转向货币分配机制的过渡。

图1 我国住房公积金发展历程

自住房公积金制度成立以来，其当年缴存额、提取额和贷款发放额都有了大幅度提高，为居民购买自住房提供了大量的资金支持（见图2）。

图2 全国公积金历年贷款发放情况

我国住房公积金发挥的是政策性住房金融的作用，具有如下性质（见表1）。

表1 住房公积金的性质

（二）住房公积金制度存在问题

在商业性住房按揭贷款还处于“空白”情况下，住房公积金贷款是居民低成本解决住房需求的主要途径，在改善中国城市居民住房方面起到很大作用。近年来，按揭贷款已经普及，而房价的快速上涨（见图3）又引发投资需求（见图4）与资金需求问题凸显，住房公积金并没有顺应形势进行机构设置、运行模式、管理使用方面的改革，由此产生一系列问题。

图3 百城住宅价格指数持续增加

图4 中国房地产投资需求稳步提高

1.机构设置方面问题

根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的管理实行以下原则：住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运行、银行专户存储、财政监督（见图5）。

图5 住房公积金管理原则

住房公积金管理中心与公积金缴存人之间存在委托—代理关系，应由公积金缴存人（即实际委托人）对其运作进行监督管理；而事实上，是由政府（名义委托人）委托管理中心强制单位和个人缴存住房公积金，管理中心因而只对政府负责，只接受政府财政审计的监督（见图6）。由此产生效率损失，即住房公积金管理中心主要代表政府对单位和个人缴存的公积金额度、期限等进行管理，并不直接服务于单位和个人，因而缴存人缴存、提取和向公积金贷款的过程中，不可避免地产生交易成本和效率损失。

图6 住房公积金中的委托—代理关系

另外，住房公积金管理中心与商业银行之间存在委托—代理关系，由于住房公积金管理中心本质上仍是行政单位、无自有资本、不具备承担风险的能力，不能直接办理公积金贷款、结算等金融业务，而应将其委托给商业银行，商业银行按照规定仅从中提取一定比例的手续费，因此缺乏严格审查贷款人资质和精简贷款手续、提高服务效率的激励，住房公积金管理中心无法对商业银行的道德风险行为实施有效监督，从而产生一般意义上的委托—代理问题。

2.运行模式方面问题

公积金缴存和贷款环节均存在“马太效应”，见图7。

图7 公积金制度中的“马太效应”

出现“马太效应”的原因，一方面在于制度设计的不合理，住房公积金的月缴存额由缴存基数和缴存比例确定，缴存基数的差别必将反映在月缴存数额上；另一方面源于对住房公积金的核心定位不清晰，尽管普遍认为住房公积金制度是政策性住房金融制度，但在管理实践中，这一定位并未以明确的法律、法规形式体现出来。目标定位不明确从根本上决定住房公积金管理运作的不完善、不积极。

3.管理使用方面问题

住房公积金贷款作为政策性住房金融的融资手段，其优势在于贷款利率低、贷款时间长，但受限于实际运作过程中的条件限制多、贷款额度低、手续复杂等问题，资金覆盖率不高，一则地区分布不平衡，二则企业分布不平衡：公积金缴存集中在党政机关、事业单位和国有企业，非公有制企业覆盖面仅为20%，因所有制身份不同造成了公积金保障上的差距。

公积金额度的提升往往滞后于房价的上涨，目前我国各地公积金贷款额度的购房覆盖率不高，尤其是南京、厦门、大连等城市（见表2）。

表2 我国各地公积金贷款额度的购房覆盖率情况（按90平方米/套计算）

二 国外政策性住房金融机构的比较研究

（一）美国的政策性住房金融机构——资本市场融资