2013年7月17日，一名27岁山东籍男子孝某在北京市朝阳区大悦城广场东侧用刀先后捅伤一男一女（其中一名系外籍人士），二人均不幸当场死亡。行凶男子自称有精神病。^[1]2013年7月22日，一名50岁北京籍男子王某在北京市西城区马连道家乐福超市持刀杀伤四人，一名女性受害人因抢救无效死亡。^[2]一个月中连续发生2起精神病人伤人事件，精神病人的管控工作进入北京公众视野。

一 精神疾病患者管控的现实难题

其实在这两起事件之前，每年北京市都要处理一批精神疾病患者肇事案件。据西城区检察院统计，2009年12月至2013年6月，该院共审理精神病人犯罪案件20起20人，涉及罪名包括故意伤害罪8起8人、寻衅滋事罪4起4人、故意杀人罪2起2人、强奸罪2起2人。犯罪精神病人有四大共性：文化水平较低、无业、外地来京者居多、有前科劣迹者少，精神病人犯罪极少有预谋，多系偶发性犯罪。^[3]这两起连续精神疾病患者肇事案件，突出反映了当前北京市精神疾病患者管控的两方面问题，一是对非京籍精神疾病患者管控的“真空”，二是对基层（社区、家庭层面）精神疾病患者管控的部分“失效”。

目前指导北京市精神疾病患者管控工作的专门性立法，主要包括《中华人民共和国精神卫生法》和《北京市精神卫生条例》，后者作为地方性立法，规定北京精神卫生工作要遵循属地管理原则，坚持预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理的方针。

据从事过精神病人管理工作的人士介绍，大部分精神病人发病前是有异常表现的，比如不睡觉、不吃饭、情绪暴躁。精神病人肇事的，多半是因为监管机构或个人没有尽到监护责任。尽管《中华人民共和国精神卫生法》对医疗机构和其他社会组织的不作为或者乱作为规定了相应的法律责任，但对于监护人的法律责任，则仅包括民事责任：第78条：“给精神障碍患者或者其他公民造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任……精神障碍患者的监护人遗弃患者，或者有不履行监护职责的其他情形的”，第79条：“医疗机构出具的诊断结论表明精神障碍患者应当住院治疗而其监护人拒绝，致使患者造成他人人身、财产损害的，或者患者有其他造成他人人身、财产损害情形的，其监护人依法承担民事责任。”^[4]北京市2006年制定了《北京市精神卫生条例》^[5]虽然在第33条中规定，“精神疾病患者的监护人或者近亲属应当履行下列职责：（一）妥善看管、照顾精神疾病患者，防止其伤害自身、危害他人或者社会；（二）根据医嘱，督促精神疾病患者接受治疗，为需要住院治疗的患者办理住院手续；（三）为经诊断可以出院的精神疾病患者办理出院手续；（四）帮助精神疾病患者接受康复治疗或者职业技能培训；（五）法律、法规规定的其他职责”，但在法律责任部分没有强调监护人或者近亲属未履行职责的相应责任，仅规定“违反本条例的规定，有下列行为之一，给精神疾病患者的人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（二）监护人未履行职责的……”因此，精神疾病患者的监护人或者近亲属不履行或者不充分履行监护职责的，所形成的法律责任主要是民事上的。

从重症精神病人的监护主体来看，要么是监护人监护，要么是政府监护。我国《民法通则》规定，无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：（一）配偶；（二）父母；（三）成年子女；（四）其他近亲属；（五）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。没有上述监护人的，由精神病人所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。从法律的规定来看，对精神病人的监护主体规定得十分周延，直系亲属、其他近亲属、有监护意愿的亲朋，几乎囊括了精神病人身边的所有人，在上述主体都不能履行监护职责时，作为兜底的居民委员会、村民委员会或者民政部门充当精神病人的监护人。然而这些规定存在着一个比较大的漏洞，即现行体制下的居民委员会、村民委员会属于自治性组织，缺乏监护精神病人的相应机制匹配，一旦精神病人有关的亲友无力或者不能承担监护责任，“精神病人的所在单位、所在地的居委会或村委会既无专项经费