自20世纪90年代初期小额信贷（Microfinance）进入中国以来，小额信贷活动在国内获得了极大的发展，不仅对于小额信贷内涵的理解不断深化，而且在小额信贷活动主体日益多元化的背景下，中国小额信贷市场逐渐形成并迅速发展。小额信贷由最初的非政府组织（NGO）的运作开始，到政府主导下的小额信贷活动也取得明显进展，至2001年，农村信用社以正规金融机构身份介入小额信贷领域，正规金融机构成为国内小额信贷市场的主要供给主体。2005年以来，随着农村金融领域内机构多元化改革的推进，加之传统银行市场竞争的加剧，越来越多的正规金融机构开始关注并进入小额信贷市场，小额信贷市场成为中国信贷市场的蓝海（何广文，2011）。上述背景下，在河南省内，各类型小额信贷活动均取得了不同程度的发展。

一 非政府组织的小额信贷运作

非政府组织（NGO）小额信贷是小额信贷进入中国的最初形式，虽然占据的市场份额较小，但是中国小额信贷市场却发端于此。最初小额信贷的宗旨主要在于扶贫，通过小额信贷资金的注入，致力于打破贫困人群所面临的“贫困的恶性循环”，进而助其脱贫致富。1993年，中国社会科学院农村发展研究所将孟加拉国乡村银行小额信贷模式（“GB”模式）引入中国，并在河北省易县成立了第一个扶贫社。随后，扶贫社分别于1995年8月和10月，在河南省虞城县和南召县开办了试点，分别成立了虞城县扶贫经济合作社和南召县扶贫社。这是河南省非政府组织小额信贷运行的典型代表。

从“扶贫社”的组织结构来看，分为两个管理层级：县社和分社，县社为管理机构，分社为贷款业务的实施机构。“扶贫社”项目的开展包括项目选择与项目运作两个阶段。首先是项目的选择，以贫困县为基本的选择标准，同时取得当地政府的支持，“扶贫社”项目试点活动共选择了4个县，除了河南省的虞城、南召两县外，另两个点在河北省。在进行具体的项目运作前，相关工作人员会在当地进行动员、宣传以及人员的培训，以确保当地工作人员和客户对小额信贷有清晰的认识。接着进入具体的项目运作阶段。项目的运作机制详见图1。①贷款采取五户联保方式开展，因此要求有贷款需求的农户自愿组成联保小组，选出小组长，组内不能有直系亲属，小组内社员与社员之间建立互助、担保的责任关系。②遵循“贷穷不贷富，贷女不贷男”的原则，选择有一定经营项目和经营能力、有信用的农户作为贷款对象，发放贷款。贷款发放时，要扣除5%的小组基金，小组基金将在还款后返还4%^[1]。③分期还款，贷款从发放贷款后的第三周开始回收，并且要求贷款者同时进行个人储蓄，这实际上是一种强制储蓄，在一定程度上也起到了担保的作用。④结清本息后，小组基金和之前的强制储蓄返还给贷款者，贷款结束，成员可以退出小组。

图1 “扶贫社”项目的运行机制

“扶贫社”小额信贷项目的运作在很大程度上瞄准了农村的贫困群体，向这些长期被传统银行信贷所排斥的客户提供了信贷服务，由此在一定程度上促使其脱贫致富，取得了较好的效果。截至2010年4月底，虞城扶贫社项目在文集、大侯、刘店、小侯、李老家、稍岗等10余个乡镇的78个行政村中正常运行，共有信贷员8名，贷款本金290万余元。资金来源为台湾杨麟先生的捐助资金。累计发放贷款4318万元，回收资金3933万元，贷款余额385万元。截至2010年4月累计扶持农户16048户，约5万余人。

截至2010年6月底，南召扶贫社已形成一个县社、四个分支机构的规模，工作人员30人，贷款资本金523.6万元。资金来源主要有孟加拉乡村银行、台湾杨麟先生、美国乡村银行基金会及澳大利亚开发署等。南召县扶贫社已累计向贫困农户发放1.3亿元小额贷款，资产总计930万元，贷款余额587万元。现有社员5388名，已扶持过的贫困农户20244户，业务范围涉及全县13个乡镇112个行政村，资金回收率99%以上。

然而，作为非政府组织的小额信贷项目，在发展中也面临诸多的问题。一是产权和治理结构方面存在严重缺陷，由于所有制与所有权的混淆、缺乏所有权性质的区分、普遍缺乏法人所有权的概念和观念，以及组织的所有权与组织财产所有权的混淆，这种类型的小额信贷组织存在严重的产权不清问题，由此也带来了治理结构的不完善（杜晓山等，2008）。二是如何能够既利用政府的力量，同时又避免