党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，健全国家自然资源资产管理体制”，这是对党的十八大报告关于“加强生态文明制度建设”论述的重要深化，体现了《决定》对于生态文明制度体系设计的全局性、科学性。

一 健全自然资源资产产权制度与管理体制的重要意义

（一）明确产权主体，实现资源最优配置

自然资源产权不清晰是自然资源掠夺性使用的重要原因。近年来，我国部分大中城市大气污染日益加重，“雾霾”围城的现象不断增多，主要原因就是作为“无主”资源的大气环境容量被过度使用。健全自然资源资产产权制度与管理体制，就是要明确生态、环境等公共自然资源的“主人”，赋予他们保护自然资源的权责，让他们获得使用这些自然资源权力的同时，承担起保护自然资源的责任，解决好公共资源浪费和过度使用等问题，实现自然资源的最优配置和使用。

（二）完善顶层设计，发挥市场调节作用

党的十八大报告明确提出了加强生态文明制度建设的任务，《决定》又提出了健全自然资源资产产权制度，健全国家资源资产管理体制，为生态文明制度体系建设的顶层设计划定了明确的出发点，即坚持市场在资源配置中的决定性作用，以产权制度为核心，明确生态文明建设的参与主体，规范各主体的责、权、利。

（三）量化生态绩效，评价生态建设成效

通过健全自然资源资产产权制度，实施自然资源产权评估，编制自然资源资产负债表，实现量化生态绩效，为生态文明建设成效评价提供科学、直观的工具。

二 当前自然资源资产产权制度与管理体制存在的突出问题

（一）自然资源产权虚置和产权形式单一并存

目前，我国自然资源产权基本上仍是公共所有、政府管制的计划供给模式，国家是自然资源产权的最大所有者。一方面，自然资源的使用权、经营权、勘探权、开采权等产权没有充分与国家所有权充分分离，导致产权形式较为单一，造成了土地集约利用程度不高、荒山沉睡的现象；另一方面，自然资源国家所有权普遍没有明确的行使主体，造成了国家产权的虚置。我国现行的自然资源法律法规没有明确规定自然资源产权具体的主体代表，制度设计上没有明确规定中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权责；自然资源所有人与经营者的权责没有从法律中得以体现，导致使用权与所有权不分、管理混乱。

（二）自然资源产权交易市场还不成熟

总体上看，我国自然资源产权交易市场发育的历史还不长，发育程度还较低，自然资源产权交易所需要的统一产权交易市场尚未完全建立，市场交易主体不够发达，市场准入规则、竞争规则、交易规则以及退出机制还很不完善，导致资源粗放经营、质量下降、低效配置、供需失调等问题突出，资源管理、资源产权配置、产权保护、产权流转等较为混乱。同时，在自然资源开发过程中政府介入过度，市场在资源配置中发挥作用得不到充分发挥，自然资源的调配方式难以适应经济环境的迅速变化，导致自然资源利用结构调整迟缓，自然资源配置效率长期低下。

（三）自然资源产权收益严重流失

按照我国现行自然资源法律，自然资源管理基本上属于行政管理，由政府代表国家支配自然资源，用行政管理代替产权管理，自然资源产权与行政权黏连，国有自然资源大多沿用“谁开发、谁所有、谁受益”的管理模式，造成自然资源无偿（或低价）、无度、无序开发和利用，国家所有者权益得不到充分保障。如一些国有企业象征性地缴纳自然资源费而垄断占有、使用国有自然资源；一些国有自然资源被企事业单位低价或无偿转手、出租给他人经营；等等。据估算，我国国有自然资源没有上缴的租金每年达上万亿元。

（四）自然资源价格体制机制尚不完善

长期以来，我国自然资源产权以公共产权的形态表现出来，造成自然资源变成了“免费的午餐”，自然资源消费的有偿性、竞争性以及排他性得不到充分体现，自然资源价格中没有充分反映自然资源浪费与破坏所带来的外部性问题。属于政府定价的自然资源产品价格偏低，定价管理权过于集中，不能迅速真实地反映自然资源的市场价值和稀缺程度，也不能充分反映环境的治理成本和资源枯竭后的退出成本。例如，湖南株