当前我国正处于新一轮的改革密集期，各地正在努力探索未来开发区创新发展之路。为了掌握湖南省开发区对优化发展环境的需求，我们面向全省省级开发区发放问卷，调查了解湖南开发区在制度、配套、政务等环境方面的情况，并据此分析湖南开发区发展环境面临的问题，并探讨提出促进湖南开发区环境优化及管理创新的对策建议。

一 湖南省开发区发展环境调查分析

本调查采取实名调查的形式，向全省省级开发区发放纸质问卷和电子问卷。从调查情况看，湖南省开发区对自身发展所面临的环境总体评价不高。

（一）开发区运作模式差距较大，对制度环境满意度不高，现有土地、财税、人事等制度与现实要求脱节

1.省内开发区发展模式分化，立法制度保障不足

湖南省开发区大多对未来开发区的理想发展模式比较模糊。目前开发区管委会按照采取“与政府机构统一”“准政府”“公司化”三种运作模式划分，分别占总数的12.9%、74.2%、12.9%。首先，约1/3开发区对未来理想体制没有明确回答。其次，同类和同级别的开发区，对未来的发展方向愿景也各不相同。省内开发区推动开发区立法的积极性较高，但是由于目前立法工作难度较大，也使各类开发区感到自身缺乏法律制度保证。

2.开发区财税制度安排各异，统筹重点难点问题的能力差

各开发区的运营状况、管委会资金实力，也影响到湖南开发区土地潜能发挥。在基础条件差别不大的开发区，基础设施的投入强度和招商引资的力度不同，开发区的土地利用效率和产出效益也会产生明显的差距。目前湖南90%以上开发区工业用地开发亏损，土地成本倒挂现象长期存在，并且有的开发区亏损严重，需要依靠地方政府财政补贴来维持。根据调查，湖南开发区发展资金来源于政府拨款和财政税收约各占一半，只有少部分园区资金主要来源于政府融资平台。关于未来理想的发展资金制度安排方式，80%以上的开发区认为财政税收按比例分配或者增量返还更有利于开发区的发展。对于如何确定开发区与地方政府税收分配比例，各类园区的经验各异，缺乏科学的标准和统一可借鉴依据。

3.开发区组织人事制度与现实需要脱节，制度创新愿望较强

人员和编制的问题一直是开发区集中反映强烈的问题之一。据调查，湖南省具有独立、半独立、无独立人事权的开发区数量比重是16.7∶43.3∶40。也就是说，具有完全独立人事权的比重仅为16.7%，具有独立或半独立人事权的比重为60%。从管理体制来看，除了政府与园区机构统一的开发区不应具有独立人事权外，公司制和准政府类型的开发区都可以具有独立或半独立的人事权，所以87%开发区本该具有人事权。然而，当前约有27%的开发区本该具有独立或半独立人事权，但实际没有人事权。湖南省开发区管理相关政策或文件没有赋予开发区用人自主边界，开发区的组织人事制度与公务员管理制度挂钩，而公务员体制的管理和选拔方式束缚了开发区用人多元化需要，专业性管理和特殊技能人才进入通道不畅，人才吸引力度偏弱，导致级别较低的开发区人才匮乏和队伍活力不足。

（二）开发区间协调管理机制不健全，开发区间协同发展不够，政府对园区统筹协调力度不足

1.开发区现有协调管理机构存在改进空间，开发区间合作和协调机制有待加强

目前，湖南成立了产业园区管理办公室，但其在土地、招商和地方投入等方面的管理完全依靠其他部门配合，协调能力不足；虽有商务、科技等不同的政府机构分类指导，但全省范围看，开发区在土地开发和招商引资方面统筹协调能力非常有限。此外，开发区之间虽然有开发区协会等非官方交流组织，但部分开发区对协会组织的活动参与热情不高，靠自律协议和约定进行统筹协调的可行性不强。与湖北省等一些地方开发区所有职能统一归口开发区管理局，独立成立领导直管的常设机构的体制相比，湖南省开发区协调管理机构的能力相对较弱，这制约了开发区间的合作与交流，导致相互之间恶性竞争、协调难等问题存在。

2.相关规划对地区之间开发区统筹协调能力不足，土地利用效率差距明显

根据湖南省开发区制定或者参与制定的发展规划数据统计，虽然75.8%以上的开发区制定了自身发展五年及以上规划，但是只有33.3%的开发区参与或者衔接了本地政府的土地开发5年以上规划，还有36.4%的开发区衔接或参与了全省开发区发展规划。