在漫长的历史进程中，突发灾害一直是人类社会面临的最大威胁。进入21世纪以来，频现的天灾人祸，使得各国政府和国际社会不断提高了对这类威胁的重视程度，并且把更大的精力与资源用到了突发灾害事件的应对与管理上。

2009年5月17日，联合国秘书长潘基文在巴林首都主持发布了联合国首份《减少灾害全球评估报告》。该报告指出，仅2008年，全球就有23.6万人在300多起自然灾害中丧生，2亿多人受到直接影响，经济损失超过1800亿美元235270。2009年，全球甲型H1N1病毒流感大流行，染病人数在3个月内从几百人上升到16万多人，世界卫生组织40年来第一次把传染病警戒级别升至最高级别六级。

事实表明，在全球化时代，突发灾害的风险也在全球化。人类所面对的自然界和自身所造成的威胁比以往任何时期都更复杂，要想战胜这些威胁，只有以全球合作的方式应对突发灾害，才可能在这个充满风险和变数的世界上生存和发展。

一 突发灾害的性质、分类和级别

本文所说的突发灾害在很多场合也被称为“突发事件”或“突发公共事件”。全国人大2007年颁布《中华人民共和国突发事件应对法》，其中第一章第三条的定义是：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”这个定义有两个要点：第一是突然性，事件的发生令决策者感到震惊并且时间紧迫需要迅速应对；第二是危害造成的后果严重且涉及人员众多和地域广阔，这也是为何中国官方在事件前面加上“公共”两个字的原因。

中国的《国家突发事件总体应急预案》根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将突发公共事件分为4类：①自然灾害，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。②事故灾难，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。③公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。④社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

对于造成多少人员伤亡、经济损失多大或环境污染程度多大才属于突发灾害性事件，中国学者根据研究提出一种灾难性事件的范围及分类方法，即按照灾难性事件的严重程度及经济损失情况，可分为十级（见表1）。这种分级无论是对自然灾害还是对人为事故均可运用。

表1 灾难性事件的分类

需要指出的是，无论是灾度还是灾级，均是在相对稳定的时间与空间内确定的，即在不同的历史时期和不同的国家，衡量灾情轻重的标准会有差异。如在中国，历史上由于社会财富不多，即使是同量级灾害，其造成的直接经济损失亦会较当代社会低；而各种灾害事故造成的人员伤害又可能因防灾能力及国民减灾意识的不足要较当代社会严重。因此，随着时间的推移和社会经济的发展，灾度或灾级的划分标准亦应作相应的调整，调整的趋势可能是人员伤亡的要求标准会相对趋低，而直接经济损失的要求标准却会趋高。

国际灾害研究权威机构灾害流行病研究中心（CRED）235233认为，灾害是一种无法预见、突然发生、造成巨大人员和财产损失，且超出了当地处理能力的情势或事件。因此，灾害发生后急需国家或国际层次的外部援助。该机构将灾害（灾难）分为两类，即自然灾害和技术性灾害。自然灾害被分为5大类，涵盖12种灾害类型和32个分支。5大类包括：生物灾害、地质灾害、气候灾害（如旱灾）、水文灾害和气象灾害（如风暴潮）。技术性灾害分为3大类：工业事故（化学品泄露、设施垮塌、爆炸、火灾、有害气体泄露、毒害和辐射危害）、交通事故、其他事故。2007年，CRED与慕尼黑再保险公司、瑞士再保险公司、亚洲减灾中心和联合国开发计划署共同认定了一种新的灾害统计方法，其目的是统一全球性和地区性灾害统计标准。该方法提出，进入国际灾害数据库的自然灾害需要具备以下条件：因灾死亡人数为10人或以上，至少100人受到灾害影响，宣布进入紧急状态，呼吁给予国际援助235234。

以上两种自然和技术灾害的分类和分级并不包括突发公共卫生事件和社会安全事件。

在中国的《国家突发公共卫