党的十七届三中全会提出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求到2020年，要在我国基本建立起城乡经济社会发展一体化的体制机制，要将加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。

一 城乡保险体系发展困境与城乡经济社会发展一体化战略的提出

（一）城乡社会保障体系发展面临的突出问题

第一，城乡分割的社会保障体系使不同社会群体享受不同的保障待遇，导致不公平问题日趋突出。

我国城乡居民因身份不同而拥有不同的社会保障制度，享受不同的保障待遇。自新中国成立以来，我国形成了城乡分割的二元社会保障体制，城镇逐步建立起较为完整的、以就业为中心的社会保障体系，而农村则形成了以家庭保障为主、集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。这种城乡分割的格局导致城镇居民和农村居民因就业与否、就业所在部门的不同而分属不同的社会保障制度和享有不同的保障水平；社会保障在保障项目、保障水平和待遇上存在较大的差异，导致我国城镇居民和农村居民享有不同水平和不同程度的医疗保障，不同地区和不同群体之间存在筹资与受益不公平的现象。

第二，社会保险制度安排未能有效发挥社会保险再分配功能。

社会保险作为政府调节收入分配的重要手段，具有收入再分配的特征。但是我国城乡社会保险体系不仅没有缩小城乡居民的收入分配差距，反而扩大了这一差距。医疗保险制度安排方面存在的各种问题导致再分配功能无法有效发挥，城乡分割、人群分割、区域分割的医疗保险体系有悖于社会保险的公平目标及再分配属性，这种对居民收入分配调节力度的弱化和不足反映出中国社会保险体系目前的主要缺陷。城镇居民社会保险水平远高于农村居民社会保险水平，社会保险收入再分配功能严重扭曲，导致城乡居民之间的收入差距进一步拉大，有学者称这种现象为“社会保险制度再分配的逆向调节”，而产生这一现象的原因正是社会保险制度的城乡二元性。

第三，城乡卫生费用支出和医疗保险筹资水平的差距加大。

2001～2008年，从人均卫生费用水平看，城乡差距进一步加大。其中，城镇人均卫生费用筹资总额增长迅速，此期间增长1021.1元，农村仅增长210元，城乡人均卫生费用筹资总额的差距从596.4元增长到1407.5元。截至2009年末，全国参加城镇基本医疗保险的人数为40147万人。其中，城镇职工基本医疗保险参保人数为21937万人，城镇居民基本医疗保险参保人数为18210万人，全年城镇基本医疗保险基金筹资人均914.6元。截至2009年9月底，全国新农合当年筹资820.9亿元，人均筹资98.6元。

第四，低收入人群和非正规就业群体尚未成为基本医疗保险的主要受益群体。

我国没有加入基本医疗保险体系的和低医疗保障水平的恰恰是最需要得到保障的低收入人群与非正规就业群体。尚未被社会保险覆盖的人群中，大部分是乡镇企业职工、进城农民工、私营个体企业雇员以及非组织化就业人员等，大约有2.6亿人，其中农民工占主体。这里所说的农民工是指外出进入城镇从事第二、第三产业的离土又离乡的农村劳动力。据调查，我国农民工的数量为1.2亿人左右。由于农民工流动性强、收入水平低，城乡分立的以就业为根基的医疗保险制度安排使一些地区的农民工游离于城乡医疗保险体系之外，既没有纳入城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险，也没有在农村基本医疗保险制度中受益。

第五，分散化的医疗保险基金统筹层次低，基金规模小，抗风险能力弱。

目前，我国城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险在制度层面上已基本覆盖到我国城乡所有从业人员和居民，但我国基本医疗保险制度的明显缺陷是统筹层次低，尤其是城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗主要以区（县）为筹资单位，基金规模较小。这种模式不仅造成城乡居民医疗保障筹资和受益的不公平，而且与市场经济条件下劳动力流动性和就业自主性、灵活性的要求不相适应，同时也是我国出现医疗保障基金规模分散、抗基金风险能力低下以及管理成本增加等诸多弊端的重要根源。

（二）城乡经济社会发展一体化战略的提出

党的十七届三中全会的召开，对我国城乡经济一体化的发展起着至关重要的作用，标志着我国站在了一个新的历史起点上。建立促进城乡经济社会发展一体化制