从使用特征来看，药品具有三大特性。一是生命关联性，即维持生命；二是公共福利性，即提供社会服务；三是高度专业性，即由医生或药师提供，有时候会造成信息不对称。

从社会要求来看，药品具有高质量特性，这对质量监管提出了非常高的要求。

药品的经济特征主要有三个。一是需求弹性比较低，患者对药品的需求是刚性的，不管价格多高，在治病救命时，必须使用。二是指导性需求，医生可以创造需求。实际上目前不仅仅是医生创造需求，药店的店员也会创造需求。三是选择性需求。政府应当保证供应和使用，由于患者有个人偏好，政府只能保证基本的层面。

基于这些特征，药物有三重定位。一是防治疾病的物质；二是卫生保健的重要资源；三是国家政策的重要工具，是促进社会公平、维护社会和谐、提供社会福利的重要工具。

药物的管理体系有四个层面。一是国家层面，由国家制定药物管理的总体定位和政策目标，并保证药物的基本供给。目前国内普遍认为基本药物制度的目的在于此，其实在医保的保障计划里也有药品的保障制度，欧洲经济社会发展水平比较高的国家并没有药物制度，很多人认为其医保政策就是基本药物制度。二是部门层面，涉及药物的生产、流通、使用、监管、定价、筹资（包销）等部门。三是机构层面，如生产企业、流通企业医疗机构，属于自管和被管。四是个人层面，包括医生、药师、患者，主要是合理用药。

基本药物制度出台的背景是药品领域出现了种种问题，这些问题主要有四个方面。

一是低水平重复生产，缺乏创新能力。我国原料药和制剂生产企业有4678家，数量众多。但普遍缺乏研发能力，以生产仿制药为主，低水平重复生产现象严重，企业间无序竞争。多数企业规模较小，无法实现规模经济。

二是药品供应链过长，流通秩序混乱。截至2012年全国共有药品批发企业1.39万家，零售门店42.38万家，销售总额11174亿元，从业人员480万人。违法经营现象突出，存在出售假冒伪劣、过期等不合格药品问题。中药材市场混乱，招标采购执行不力。

三是监管体系薄弱，质量安全保障不力。药品监督执法人员队伍数量不足，素质不高。监督体制和法规体系不健全，部门协调配合程度不够。药品不良反应检测力度不足，质量不高，流于形式。

四是人民群众用药权益保障有待提高。存在药价虚高问题，基本药物招标药价虚低、供应短缺。大处方等不合理用药现象普遍，医生处方行为缺乏有效监管。

基于这样的背景，基本药物制度被提出，作为解决药物问题的突破口，也作为改革现行健康保障制度的切入口。

药品领域对政府保障职能的再界定是，以保基本为主，建立以基本药物制度为基础的药品供应保障体系。基本定位是，在医药分开导向下，健全药品保障制度的系统控制。

基本药物制度实施三年来，反对的声音很强烈，但根据调查，基本药物制度并非毫无裨益可言，至少实现了一些预期的目标，比如保障群众基本用药的可及性、扭转医疗机构扭曲的补偿机制、促进合理用药、促进产业结构优化等。

当然，基本药物制度发展中存在很多问题，主要面临的困难是财政补偿、医保支付、人员激励等配套政策仍不够完善，这是筹资机制问题。

政策的局限性问题，药品注册审批问题，生产企业规划无序问题，二、三级医院药品购销和流通秩序问题，医药企业小、散、乱等问题，严重制约了基本药物制度实施的效果。

基本药物制度发展中要考虑以下重要问题：制药是为了就业还是为了维护健康？基本药物与医保用药能否由政府专营或免费供应？基本药物与技术创新等政策间的关系是什么？这些问题迫切需要通过完善制度内涵来加以解决。

国家药物政策是一国在药品领域的行动纲领，旨在提供一个宏观框架，使药物领域各部门的政策和活动可在其中协调进行。基本药物是国家药物政策的核心部分，国家药物政策为基本药物制度的建设提供宏观政策环境，除健康目标外，也是政府的经济目标或者产业发展目标。

基本药物制度的核心问题是，在国家药物政策框架之内，如何协调各部门的合作，以及建立什么样的协调机制。首先研究的是健康优先；其次是合理补偿，对企业出于公共利益而承受的不必要损失要有补偿；最后是要平衡中短期和长期目标。中短期目标是推进医改，解决基本药物制度面临的体制机制性问