一 聚焦环境治理的弊端

环保部副部长翟青2014年2月11日出席国务院新闻办新闻发布会，介绍环保部2013年工作时总结了五个方面的内容：第一，全面安排部署了大气污染防治工作。环保部会同国务院有关部门共同编制《大气污染防治行动计划》，并由国务院审议印发，提出了十个方面35项具体措施。目前，各地、各部门正在全力落实中。第二，总量减排进展顺利。预计2013年度减排任务可以全面完成，尤其是氮氧化物有望下降4%以上。第三，生态文明建设工作顺利推进。指标体系编制工作基本完成，试点、示范工作稳步推进，各地积极性很高，生态红线划定工作取得积极进展。第四，环保优化经济增长的作用进一步显现。规划环评、战略环评、环评审批改革、环境标准体系建设取得新进展。第五，环境执法监管、饮用水源保护、地下水污染防治、农村环境整治，尤其是信息公开等工作力度不断加大。同时，按照中央的要求，环保部将在2014年着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，在贯彻落实“大气十条”的同时，抓紧编制《水污染防治行动计划》和《土壤环境保护和污染治理行动计划》，努力改善生态环境质量。^[1]

可是，环保部每年发布的《中国环境状况公报》却不让人放心。《公报》应该可以看做是环保部向社会提供的一份述职报告，连续多年这份报告都把中国的年度环境状况大致总结为“局部有所改善，整体仍然恶化”，或者“全国环境状况总体平稳，形势依然严峻”等混沌的状况，2013年的《公报》也没有跳出这样的预期。为什么环保部看似稳步推进的工作，却难以让公众从中看出“美丽中国”的生态蓝图距离我们的努力到底有多远。

环保公益领域对《公报》无疑有不一样的期待。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》达成了建设美丽中国、深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度的重要共识。并指出，基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是政府应当提供的基本公共服务。加强环境问题的治理和预防，政府要起到关键性作用，要履行自身不容推卸的职责。为了有效提供环境公共产品，就要改革生态文明管理体制。就有赖于建立独立的环境监管、行政执法和环境信息公开、社会监督，加大对破坏环境违法行为的处罚力度，形成环境保护工作全民群策群力、全社会齐抓共管的局面。^[2]而环境治理的制度障碍与缺陷必须成为环保公权力和《公报》尽快重视和改善的关键问题。

二 环境公益团体问责环保机关的制度弊端

梳理2013年公益环保领域的环境挑战，环保事件总是目不暇接，工作的重点更是仁者见仁、智者见智。但是2013年最显著的特点应该总结为：全民问诊环境治理的制度障碍。因为在这一年中，围绕着空气污染、水污染和土壤污染事件的不断加压，社会大众开始从环境事件和环境危机频发的审美疲劳中自发地行动起来，公众开始厌倦在环境问题上的被动状态，不再愿意接受听不清、道不明的环境决策规程和环境治理效率。从中央到地方的环境保护部门中，其决策的过程和决策的结果，以及众多环保法规和技术规程的有效性和合规性，都受到了来自公众的质疑和挑战。

2013年的“两会”启动了针对环境治理机关的问责。“两会”的大会投票时，环保部长周生贤、人大环资委遭遇最多反对票。环保部部长周生贤得到了171张反对票，2734张赞成票，成为获得赞成票最少的部长。^[3]而在本文成稿时正值2014年的“两会”召开，人大代表、广东律师朱列玉建议对环保部投票评价：支持率低部长应辞职，^[4]再次把环保部环境治理的成效问题摆上桌面。而在2013年，请环保局局长下河游泳一度成为社会热门话题。一条河的水质是否改善，无论技术官僚如何呈现治理的进展，能不能游泳是人们可以直观感受到的标准，可见公众参与环境治理的愿望多么强烈。

但在公众参与环境治理这一问题上，过去很长一段时间，“公众参与”在众多的制度设计不合理，以及缺乏有效工具的背景下，只是一句口号，突出表现在：

1.环评造假及公众参与环评的表面化

环境影响评价制度是项目审批过程中重要的环境监管和生态安全保证机制。可是，环评造假为生态破坏和污染造成的社会、政治和经济风险打开了绿灯。2013年年初，环保部宣布88家环评机构被查出违规问