为切实改善民生，保障发展成果更多、更公平地惠及全体人民，促进社会和谐稳定，徐守盛书记提出要坚持“底线思维”，切实保障低收入群体基本生活。本报告从分析湖南低收入群体构成特点入手，总结了近年湖南省保障低收入群体基本生活的主要做法和成效，分析了存在的问题，并为进一步保障全省低收入群体基本生活，提出了有针对性的对策建议。

一 湖南低收入群体的构成与特点

（一）低收入群体的界定

低收入群体的界定有绝对标准和相对标准两种。绝对标准的低收入群体指个体收入水平低于国家规定的最低生活保障线标准的人群，2012年全国城市低保月平均标准为330元，农村低保年平均标准2068元；湖南省城市低保月保障标准为314元，农村低保年保障标准为1837元，均低于全国平均水平。湖南各市州根据自身经济社会发展状况，参照全省城、乡低保标准，将人均低保标准2倍范围内，经民政部门核实的人员统称为低收入人群，省民政厅统计全省总规模约700万人。按照相对标准，通常将20%的最低收入人口确定为贫困人口。以湖南常住人口6600万人计，全省贫困人口约1320万人，其中农村扶贫人口767万人。按照保障低收入群体基本生活的宗旨，本报告采用省民政厅统计口径，低收入群体包括城乡低保对象、五保对象及专项、临时救助对象等，2012年全省城乡低保422万人，农村五保供养51万人，临时救助19万人次，专项资助参保283万人，专项医疗救助和生活无着人员救助分别为141万人次、18万人次。

（二）低收入群体数量与构成

1.城市低保群体构成分析

根据民政厅统计资料，到2012年12月底，湖南城市低保人数144.4万人，占全国城市低保总人数的6.8%，居中部六省第一，高于广东5.1个百分点。全省城市低保对象按年龄分为三类：老年人29.1万人，占20%；成年人85.4万人，占58.7%；未成年人30.9万人，占21.3%（见表1）。

表1 2012年全国及部分省份城市低保人员内部结构

2.农村低保群体构成分析

到2012年12月底，全省农村低保对象277.4万人，占全国农村低保总人数的5.2%，居中部六省第二，高于六省中最低省份2.4个百分点。其中女性75.8万人，占全省农村低保对象的27.3%；老年人、未成年人、残疾人分别占36.3%、11.7%、7.4%（见表2）。

表2 2012年全国和中部六省农村低保人数及构成

3.五保供养群体构成分析

截至2012年第四季度末，农村集中供养五保人数为10.5万人，占全国农村集中供养五保人数的5.7%。其中，女性2.2万人，占全省农村集中供养五保人数的21.4%；老年人9.2万人，占87.6%；未成年人0.5万人，占4.8%；残疾人1.6万人，占比15.5%（见表3）。

表3 2012年末全国和中部六省农村集中及分散供养五保内部结构

全省农村分散供养五保人数40.6万人，占全国农村分散供养人口的11.2%，居中部六省第一，高于中部最低省份8.2个百分点。其中，女性8.2万人，占全省2012年农村分散供养人口的20.2%；老年人、未成年人、残疾人分别为34.9万人、2.3万人和6.2万人，占比分别达到85.8%、5.7%和15.2%（见表3）。

4.专项和临时救助分析

2012年全省城市医疗救助42.8万人次，救助次数是中部救助人次数最低省份的3倍，资助城市参保75万人；农村医疗救助人次数达到98.3万次，资助参合208.4万人；救助生活无着人员18.3万人次，救助床位数0.5万张。城市和农村医疗救助支出分别占全省社会服务经费实际支出的1.9%和3.3%，资助参加城市医疗保险和农村合作医疗支出费用占比分别为0.3%和0.7%。临时救助方面，城市、农村临时救助分别为9.4万人次和9.5万人次，其中支出型（一些因重大刚性支出而造成家庭经济困难，基本生活难以为继的支出类别，比如大病、教育之类）临时救助28.1万户次，应急型（火灾、交通事故等天灾人祸亟须帮助，否则无法维持基本生活的支出类别）临时救助7.9万户次。临时支出方面，城镇、农村临时救助支出分别为6473.32万元和12032.72万元。

（三）低收入群体的构成特点

分析全省低收入群体现状，以下几点值得关注。

1.保障低收入群体基本生活的压力大

目前，湖南省城市低保群体、农村分散供养五保人数占全国比重居中部第一，农村低保群体人数占全国比例居中部第二位，全省城市和农村医疗救助次数、生活无着人员救助人次数、城市和农村临时救助人次数均居中部首位，湖南的低收入群体基本生活保障工作任重道远。

2.低收入群体与经济发展水平相关

如表4所示，低保占比由高