《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第50条规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”根据宪法，为了保护归侨和侨眷的合法权利和利益，1990年第七届全国人大十五次会议通过了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》（以下简称《归侨侨眷权益保护法》），将归侨、侨眷的公民权益以及归侨、侨眷在政治、经济、文化、社会领域的权益作了进一步明确，并对华侨、归侨、侨眷的法律概念作了明确的界定。《归侨侨眷权益保护法》第二条规定：“华侨是指定居在国外的中国公民”，“归侨是指回国定居的华侨”，“侨眷是指华侨、归侨在国内的眷属”。1993年，国务院修订颁布了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》（以下简称《归侨侨眷权益保护法实施办法》）。此后，各省、自治区、直辖市人大常委会也都相应制定了本省（区、市，除西藏自治区外）的归侨侨眷权益保护实施办法。但对于华侨的权益保护，目前尚无一部法律或行政法规予以规范。在省级层面，仅有浙江省政府在2006年以规章形式出台了《浙江省华侨权益保障暂行规定》。多年来，全国人大华侨委员会、国务院侨务办公室等涉侨部门以专题调研、研讨、委托重点课题等形式，开展华侨权益保护立法问题的研究，但一直未进入立法的议事日程。

华侨权益涉及国外正当权益和国内合法权益两个部分，其中涉及保护华侨在国外的正当权益部分，正在进行立法的《中华人民共和国领事工作条例》193182将予涵盖。本文仅围绕华侨国内权益保护进行立法的必要性、可行性和实务层面进行研究，提出一家之管窥，以求共鸣。

一 保护华侨在国内权益立法的必要性

对于华侨在国内权益保护进行立法是否必要，政、法、学界有多种不同的观点，归纳起来主要有三：主张立法、不主张立法和将华侨权益保护的内容写入有关法中分散立法。2003年，自十届全国人大一次会议有代表首次提出制定华侨权益保护法的议案以来，全国人大和全国政协每年都收到关于华侨权益保护立法的议案、提案，华侨的呼声也越来越强烈。有侨界人士说，国家对动物都出台了保护法，为何华侨保护立法如此之难？有侨界人士提出，宁可放弃国家对华侨的政策照顾，也应争取华侨在国内的公民权益。笔者认为，华侨作为法律概念明确界定的一个特殊群体，十分需要以专门立法的形式对其在国内权益予以规范和保护。

（一）国情、侨情发展变化的需要

随着我国改革开放的深化和经济全球化进程的加快，跨国交流交往不断增多，国际移民现象日益普遍。改革开放以来，中国公民出国留学、务工、经商、投资、投亲的人数不断增加（有的则直接移民），这些人在国外定居后身份就转为华侨。根据国际移民组织（IMO）的资料，2010年全球国际移民总数已经达到2.14亿193168。我国学者推断，2008年全世界华侨华人总数约为4543万，其中新移民数量为1030万193169。当然，这个数字即使相对准确，也是动态变化的。华侨、华人都是侨务工作的对象，却是两个不同的法律概念。华侨是定居在国外的中国公民，持有中国护照；华人是已加入外国国籍的原中国公民及中国公民的外国籍后裔。一般国家的移民法律对欲加入本国国籍的外国公民都要求先取得本国长期或永久居留权并有居住时限的要求（即成为华人之前一般先要取得华侨身份）。随着我国综合国力的增强，愿意保留中国籍的华侨人数比例也在上升，已经加入外国国籍的原中国公民要求恢复中国国籍和中国公民的外国籍后裔选择加入中国国籍的现象也逐渐增多。按我国专家推断的全世界华侨华人总数作一保守估计，即使全世界华侨华人的比例为1∶9或新移民数量的40%为华侨193170，华侨数量也应有四五百万之众。

随着中国经济持续30年的稳定增长，华侨与国内的联系也更加频密。由于对侨务政策的不了解，一些部门把在国内居住生活的华侨当成了归侨。这一误解导致了这些部门在制定法律法规和政策时，没有考虑到华侨这一群体的特殊性，致使华侨在国内的基本权益受到了忽略和侵犯。华侨转为归侨，法律规定是明确的，即华侨须依法办理回国定居手续，办理常住户口登记和申领居民身份证193171。华侨在国内生活、工作，只要不办理回国定居手续，在身份上就仍然是华侨。根据公安部出入境管理局