一 问题提出和财政教育投入政策回顾

2012年，中国的国家财政性教育经费占国内生产总值（GDP）的比例为4.28%，首次实现了“4%”的目标，这标志着教育财政新阶段的开始。但随之产生的问题是实现了“4%”目标以后怎么办？如何使用好巨额的教育经费？这需要对中国近20年的教育财政投入历史及变革进行回顾和评价，以为后来决策提供借鉴。

国家财政性教育经费占GDP的比例在20世纪末达到4%目标是在参照20世纪80年代发展中国家的平均水平上确立的，^[1]首次在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中提出，^[2]并写入1995年的《中华人民共和国教育法》中，距今已近20年。这20年来，中国的教育财政投入体制可总结为三次重大变革。

一是1994年的分税制改革。这次改革旨在调整20世纪80年代形成的中央和地方的关系。^[3]通过这次改革，中央政府成功获得了在改革初期转移到地方政府手中的大部分财政权力，掌握了对财政收入的再分配权力，加强了中央权威，但也由于中央财政转移支付制度和事权改革等没有及时跟进，造成了很多问题，对地方教育财政投入产生深远的影响。

二是2001年确立“以县为主”的基础教育财政投入和管理体制。1985年的《关于教育体制改革的决定》建立了分权的各级经费负担体制，虽然在筹集经费和普及义务教育方面发挥了重要作用，但也造成了贫困地区和农村地区的义务教育经费难以保障的问题。为此，2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中确立了“由地方政府负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制，基础教育的重心上移到县级政府，标志着农村基础教育经费的供给由“乡村自给”过渡到“以县为主”，这对于解决乡镇教育财政困难有积极的作用。

三是2006年实施的农村义务教育经费保障新机制。针对农村地区，尤其是在农村教育集资和教育费附加被取消后，暴露出农村教育经费严重短缺的问题，中国政府于2005年底发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，建立了中央和地方“分项目、按比例”分担的农村义务教育经费保障机制，并写入2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》中。“新机制”明确规定了新增教育经费主要用于农村（义务教育），并确定了各级政府对义务教育的财政责任关系；定位于公平的分配，努力缩小各类经费差异。“新机制”的目标是实现农村义务教育经费供给的“全面保障”，将农村中小学办学基本需求全面纳入财政保障范围。

总的来说，这三次改革对中国的教育财政投入产生了重要且深远的影响。那么在这一改革背景下，中国的教育财政投入情况发生了什么变化呢？如何评价？一般来说，在教育财政领域里，教育财政投入的充足和公平是评价一国教育财政体制的重要维度。本文将围绕这两个目标，结合中国教育财政体制的改革背景，对中国过去20年的教育财政投入进行回顾和评价，以为后“4%时代”到来的教育财政投入决策提供咨询和参考。

二 教育财政的投入充足

教育规模和质量的保持和发展，必须有充足的经费支持，这也是教育财政领域将“充足”作为教育财政首要目标的原因。从绝对意义上看，教育财政的充足是指所提供的经费能够保障国民接受基本教育的权利，能满足维持教育系统的正常运行和健康发展；从相对意义上看，是指教育资源的供给能适应国家或地区的经济社会发展水平，并要求和政府的公共财政支出保持一个合理的比例。基于此，本文在评价我国教育财政投入充足的时候，以各级生均预算内教育经费来测量绝对充足；以国家财政性教育支出占国内生产总值的比例来测量相对充足；以财政性教育经费占财政支出的比例来测量各级政府的教育投入努力。数据来源于《中国教育经费统计年鉴》和《中国统计年鉴》。

（一）教育投入的绝对充足：生均经费的增长

以各级生均预算内教育经费衡量教育财政投入的绝对充足，测量结果如图1和图2所示，发现以下几点。

图1 义务教育生均预算内经费支出趋势（1993～2011，不变价格）

图2 高等教育生均预算内经费支出（1993～2011，不变价格）

其一，过去20年，小学和中学的生均预算内教育经费总体表现为上升趋势，以不变价格计算，小学的生均经费从1993年的168元上升到2011年的2447元，升幅达13.6倍；中学的生均经费从1993年的384元上升到2011年的3179元，升幅达7.3倍。这表