一 悬浮的孤岛

以2001年5月国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》为起点，全国范围的农村义务教育学校布局调整启动，到2012年9月《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》的出台，紧急叫停这一政策，“撤点并校”政策走到了终点。

10年间，我国农村中小学数量锐减一半，在小学在校生数量减少了23.72%的情况下，小学数量却减少了56.43%。平均每一天就要消失63所小学、30个教学点、3所初中。几乎每过一小时，就要消失4所农村学校。

内蒙古小学数量由1995年的13645所减少到2010年的2996所，减幅达到78%；教学点的减幅达到95%。地处吕梁山区的山西省石楼县，全县原有349所中小学，近年撤并的目标是，“全县中小学布局调整后保留小学30所，普通初中4所，九年制学校6所，普通高中1所，职业教育中心1所”，撤并了88%的中小学。广西柳州的鹿寨县，2012年全县239所学校撤并后只保留33所，乡镇初中全部撤并到县城，在县城建设一个教育集中区，新建可容纳7000名学生的初中。^[1]

撤点并校政策的初衷是为了满足人民对优质教育的需求，在“有学上”之后，还要“上好学”。我们有若干经验与推论支持撤离的正当性：其一，农村适龄儿童减少；其二，城镇化进程中，村民有意愿、有能力主动选择城镇更为优质的教育资源；其三，规模办学，教育投资更富有成效。因此，农村学校的布局逐步上移，“学校进城”成为新的工作目标。此很具理性的治理模式却带来了若干计划外的后果：“有学上”且“上好学”的意愿后，却出现了“上学远、上学难、上学贵”等显性的症结。

农村学生上学越来越远，据近年多项调查，学校布局调整后农村学校的服务半径大大增加，由过去的平均5千米扩大到10多千米，最多的达到方圆20千米。据华中师范大学2008年对全国6个省区调查的数据，学校布局调整后，上学路程的平均值为14.7千米，学生步行上学时间平均为2.3小时。^[2]学校和学生由农村向县镇集中，根据《中国教育统计年鉴》，从校均规模看，2000年县域小学平均规模为161.33人，2009年增加到850.69人，增幅达4.27倍。

发展寄宿制学校是解决学生上学远的主要措施。据教育部统计，2011年全国义务教育阶段学校寄宿生占在校生总数的21.85%；其中，小学寄宿生所占比例为10.89%，初中寄宿生比例为43.34%。2012年，据21世纪教育研究院在10个省区所做的调查，农村小学生中寄宿生比例为39.8%，初中生的寄宿比例达到61.6%。然而，农村寄宿制学校无论就其理念，还是具体的实施，均存在一些突出问题。譬如，低龄寄宿影响儿童的身心健康，学校生活设施严重不足，学生营养健康状况差。据调查显示，农村寄宿制学校中学生的营养状况堪忧，农村小学生中寄宿生的身高，在不同年龄段均比走读生低3～5厘米。^[3]

我们来看远离村庄的学校，不难看到规范达标的寄宿制学校，开足开全的科目与课程，专业水平提升的教师……然而，布局上移的学校出现特有的教育景观：县市一些重点小学出现近百人的超大额班级，省市一级出现垄断优秀生源与优秀师资的超级中学，一个年级能由30～40个班级构成。一个百人的课堂，教师能记住学生的名字吗？教师还能知道学生的兴趣与喜好吗？一个几千人的年级，考试成绩的一分之差，名次可以下坠几十名，如此唯恐落后半拍，除了整齐划一地齐步走之外，学生们还可以选择散步、漫游、发呆甚至另辟蹊径吗？什么是适度的教育？什么是温暖的教育？什么是善的教育？什么是恶的教育？

学校如同一个孤岛，隔离了孩子与家庭、与社区亲切、自然的联系，不少家长进城陪读，不仅影响生产劳动和对老人的赡养，甚至导致离婚率上升和家庭破裂。有学者借喻费孝通先生的“文字下乡”，用“文字上移”或“文字不再下乡”描述此变局。^[4]农民群众的话说得更直白，学校迁走了，孩子荒了，婆姨荒了，土地荒了，老人荒了！

“学校进城”背后的缘由、所导致困局的整体性，远超出单一的教育系统之外。此番学校布局的调整也绝非仅是教育系统内部的事情。从更宏观的乡村治理角度来看，“学校进城”“文字上移”背后是乡镇“悬浮型政权”的形成。

21世纪开始的税费改革使地方政府，尤其是县、乡两级政府和组织受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚。对于以农业为主的县乡政府而言，其财政收入的主要部