农民工市民化成本是我国推进新型城镇化建设的核心问题之一。针对这一问题，国内不同的研究机构、专家学者进行了研究，但由于成本口径、计算方法存在很大差异，计算出的结果不尽相同，从2.5万元到119.7万元不等。这些研究成果在媒体上有很多反映，也引起了各方的高度关注与热烈讨论。但是，由于成本测算工作的技术性极强，简要的媒体报告往往难于深入分析不同方案的异同，并进而对方案进行比较并获得相对公允的认识，这在一定程度上增加了各方疑虑，也为决策带来困扰。本文主要分析国内关于农民工市民化成本的几个测算方案的差异，以进一步厘清认识，在此基础上，全面阐述对这个问题的测算与政策主张。

一 对国内三个主要研究方案的评述

农民工市民化成本是新近提出来的一个概念，但“新增加一个城镇人口需要政府投入多少钱”历来是城市建设者关心的问题。资料显示，早在2001年，国家统计局课题组在《我国城市化战略研究》报告中就提到，根据城建部门综合测算，每增加一个城镇人口需投入基础设施建设和安排就业岗位资金约2万元。中国社科院发布的《中国城市发展报告（2001～2002）》称，按2000年不变价格计算，每进入城市一个人，需要个人支付成本1.45万元，公共支付成本1.05万元，总计的社会总成本为2.5万元。这两个测算由于年代久远，且那时所讲的新增城镇人口和今天所说的农民工市民化有着本质的差异，因此这两组数据只能表明很久以前就有人进行过类似的工作，但对于今天的决策意义已基本消失了。

2005年后，直接以农民工市民化为主题的文章开始出现，如中国科学院可持续发展战略研究院研究了农民工市民化过程中的个人支付成本和公共支付成本，甄延临、陈怀录研究了农民变市民过程中城市在基础设施投入和就业岗位设置等所需增加的财政支出。相对完整、详细的关于农民工市民化成本的研究主要出现在近几年。2008年，张国胜发表了关于农民工市民化成本的系列研究文章；2011年国务院发展研究中心出版《农民工市民化——制度创新与基层政策设计》一书，其中有农民工市民化成本问题的专门内容；同年，中国发展研究基金会称，经他们测算，每位农民工市民化的成本大约在10万元左右。2013年7月，中国社科院发布的《中国城市发展报告No.6》称，经测算，每位农民工市民化的公共成本为13.1万元。

在以上几个方案中，中国发展研究基金会的报告没有展示农民工市民化成本的详细测算过程，难于深入辨析。下面我们主要对张国胜方案、国研方案、中国社科院方案进行评述。

（一）三个方案的主要内容与基本观点

1.张国胜方案

在国家自然科学基金和云南省社科基金的资助下，云南大学张国胜在2008年就对农民工市民化的成本进行了研究，并公开发表了系列文章。总体而言，张国胜是在“社会成本”的视角下展开研究的，在他看来，农民工市民化成本包括私人发展成本和公共发展成本，具体体现为五项，即生活成本、智力成本、社会保障成本、住房成本和城镇基础设施建设成本。根据他的研究结论，东部沿海地区第一代农民工、第二代农民工市民化的社会成本分别为10万元、9万元，西部地区第一代、第二代农民工市民化成本分别为6万元与5万元。据此，他提出推动户籍制度、就业制度、社会保障制度和城乡土地制度的综合改革，来实现农民工的市民化。

2.国研方案

国研中心课题组2010对农民工市民化问题进行了全面的研究。他们认为，所谓农民工市民化的成本是指“公共服务成本”，其构成包括：随迁子女的义务教育（含小学、中学的政府事业费投入和校舍建设费用）、居民合作医疗（政府补助部门）、基本养老保险（政府补助部分）、民政其他社会保障费用（含意外伤害保险、低保、医疗救助、妇幼保健、孤寡老人）、城市管理费用、住房等。该中心在对嘉兴、武汉、郑州、重庆四个城市进行实地调研的基础上得出的结论是：一个农民工市民化需要政府增加的支出约为8万元左右；其大体构成如下：近期随迁子女教育和保障性住房要占到1/3，远期的养老保险要占到40%～50%。

3.中国社科院《中国城市发展报告No.6》方案

2013年7月，中国社科院发布《中国城市发展报告No.6》，此报告以农村转移人口市民化为主题，其中专文讨论了农民工市民化的成本问题。在这个报告中，对农民工市民化成本定义为