一 问题的提出

改革开放以来，中国经历了快速的城镇化。截至2012年年底，中国城镇化率已达52.7%，城镇人口规模已超过7亿人，一个崭新的城市中国正在悄然改变世界城市格局。粗略估算，平均每两秒钟中国就会增加一名新市民；每一分钟，就会有约30人走入城市“落地生根”；每一天，分享城市生存空间、就业机会、公共服务的市民就会增加近5万人；由此导致中国城镇人口每年以一两千万的数量成长。

但是，必须清醒地认识到，中国的城镇化应是人的城镇化而非其他的城镇化。中国城镇化必须秉持包容、共享的理念，在城镇化进程中建立健全基本公共服务体系，进而实现基本公共服务的均等化。长期以来，中国实行“一个国家，两种制度”的经济社会体制，由此造成在发展导向上“重工业、轻农业”，“重城市、轻农村”，“重市民、轻农民”，城乡居民在基本公共服务方面差异巨大，突出表现在教育、基本医疗卫生与社会保障等基本民生领域。客观评价，中国近年来在普及义务教育方面取得显著成就，城乡义务教育在入学率上的差距已大大缩小，但城乡义务教育经费支出、办学条件和教师水平仍存在较大差距，农村中小学发展日趋式微。即便农村学生与城市学生接受同等层次的义务教育，受条件所限，农村的教育质量仍不及城市，延伸到后义务教育阶段，高校扩招的成果主要由城市居民子女分享，农村与城市人力资本差距扩大的趋势没有得到有效遏制，城乡之间无形中形成一条教育的鸿沟。在基本医疗卫生服务方面，农民获得医疗保健卫生服务的能力远低于城镇居民，政府财政更多的是投入到城市，造成城乡医疗水平差距较大。城市拥有最优质的医疗资源，农村缺医少药的情况没有得到根本改观。世界卫生组织的统计数据显示，中国是世界上公共卫生资源分布最不公平的国家之一，甚至远远落后于我们视为“贫富差距悬殊”的印度。在城市，目前已基本形成统一的、覆盖率较高，基本适应社会主义市场经济发展需要的社会保障体系，农村社会保障建设才刚刚起步。此外，大量的农业转移人口也并没有真正融入城市；城市内部二元结构问题日益严重，农业转移人口享受公平的公共服务差距依然面临较大阻力。从某种意义上讲，基本公共服务体系建设已成为中国走新型城镇化道路的最大障碍之一，也是未来一个时期需要重视和解决的重大问题。因此，转变政府职能，建立基本公共服务体系，实现基本公共服务均等化，推动中国从“排斥性”城镇化转向“包容性”城镇化既非常必要，也很迫切。

基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务实际上解决的是在特定阶段应提供何种公共服务的问题。衡量公共服务是否属于基本公共服务可将以下几项指标作为判断依据：可获得性，即无论何时何地，无论是哪个群体都能得到同质的服务；基础性，即这些服务是人类生存和发展的基础，和人类的基本人权密切相关；非歧视性，即所有国民都有资格享受同质的服务；普惠性，即服务的价格要使大多数人能够接受，公民不因所处的地理位置差异、所处的社会阶层不同、所拥有的财富多少而得到不同的服务。

基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

“十二五”规划首次提出把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，并将基本公共服务界定为九个方面，并提出相应的服务范围及工作重点（见表1）。

表1 “十二五”时期基本公共服务范围和重点

续表

理论上，为本国居民提供均等化的基本公共服务，是政府义不容辞的责任与义务。建立基本公共服务体系目标的提出，是中国从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心后的又一次重大转型，其价值在未来几十年将会逐步显现。2010年，中共十七届五中全会提出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡