城镇化是我国发展的一个大战略，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。^[1]城镇化的内核是让广大农民分享社会物质、文化成果，提高生活质量。在城镇化过程中“三农”问题仍然是核心。农业关系国计民生，我国农业进入“高投入、高成本、高风险”发展时期，对资金的需求日益旺盛，但资金短缺的现状没有得到有效改善。如果资金问题得不到妥善解决，不仅会影响农业的发展，还会影响农民收入的增加，甚至会动摇农民城镇化的积极性。农村土地银行是破解融资瓶颈的有效手段。

一 什么是农村土地银行

农村土地银行是一些国家或地区为土地开发利用提供金融服务的金融机构，主要业务是提供土地抵押贷款和发行土地债券，主要的服务目标物为农地。发达国家或地区成立农村土地银行，大多是基于当时农业资金短缺和高利贷盛行。

关于农村土地银行，国内有的学者认为，农村土地银行是一部分农民自愿将零散、小块、界线明晰的土地承包经营权存入土地银行，土地银行按照一定的价格给付农民租金（土地存款利息）；土地银行再将土地划块后贷给愿意种植的农户或企业，收取租金（土地贷款利息），种植农户或企业则按照规划和土地银行的要求进行种植；土地银行赚取差额利息用于自身发展和建立风险资金等。^[2]农村土地银行是主要经营土地存贷及与土地有关的长期信用业务的金融机构，是解决农村长期资金来源的重要途径，以土地抵押贷款为核心业务。^[3]农村土地银行的业务可以概括为：土地存贷、土地整理与开发经营、开展土地金融业务、信息咨询与纠纷调处业务。这些观点的共性之处在于，认识到农村土地银行的融资功能，但用何种手段实现融资功能则是仁者见仁、智者见智。但从国外的经验来看，土地抵押是土地银行的核心业务。

二 我国为什么需要设立农村土地银行

在我国，设立农村土地银行是必要的，农业资金及农村土地使用权流转对土地银行的需求是十分迫切的：

1.完善农地金融制度，增加农业资金

中国农业银行在农村金融中占主导地位，但在商业化改革中，资金投放由以农村为主转向以城市工商为主，这种现象在其他商业银行中也同样存在。并且，在我国农村不少地区，适销对路的金融产品少、金融服务方式单一、金融服务质量和效率与农村经济社会发展和农民多元化金融服务需求不匹配的问题仍然突出，^[4]这导致农户贷款矛盾十分突出，截至2010年，“农户贷款占全部信贷余额只有5.1%，这个数字，几乎是20年没有变化”^[5]，国务院农村综合改革工作小组办公室课题组的研究表明，从2009～2020年，中长期农业信贷缺口年平均为4017.09亿元。

国务院发展研究中心2006年调查显示，农地流转年租金全国平均为293元/亩，据此粗略估算，全国农用土地流转每年将会产生近3万亿元的资金。设立农村土地银行，实施农地使用权抵押、发行土地债券，可以融通农业资金，特别是农业中长期发展资金，解决资金不足问题。农村土地银行促进土地流转，增加农民财产收益，会带来巨大的财富效应。

2.实现农业规模化经营，确保国家粮食安全

农业经济随着经营规模的扩大，单位农产品平均成本不断降低。马克思指出：“大规模的耕作，从经济的观点来看，既然证明比小块的和分散的土地耕作远为优越，那么，要是采用全国规模的耕作，难道不会更有力地推动生产力吗？”^[6]

家庭承包制度将土地按人口均分，好坏远近搭配，造成承包经营的土地过于零散，阻碍了土地利用效率的提高，易造成土地资源的浪费，难以形成经营规模。2000年的统计资料表明，我国已有5个省市的666个县（区、市）的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。其中有400多个县（市）低于0.5亩。^[7]2012年中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在发布会上表示，中国目前人均耕地只有1.38亩左右。^[8]

建立农村土地银行，通过土地存贷及土地抵押业务，能够实现承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，实现粮食生产的规模效益，保障国家粮食安全。

3.增加农民收入，推动城镇化建设

当前，我国全面建设小康社会进程中最严重的制约仍然是城乡发展和居民收入差距过大，2011年中国的城乡收入差距大约是3.13∶1^[9]，