党的十八大报告提出：坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推进信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。^[1]新一届党中央更是明确指出，城镇化不是简单地人口增加、面积扩大，而是要以人为本，着力提高城镇化发展的质量和水平。推进城镇化，核心是推进人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福人民群众。^[2]

20世纪80年代，上海在全国率先提出了城乡一体化发展的思路，经过20多年的探索实践，上海城镇化快速发展，城镇化率已经接近90%。按城镇常住人口计算，上海城镇化率不仅领先于全国城镇化率均值（全国为51.27%），同时达到了世界经济发达国家大都市城镇化率（世界经济发达国家为80%左右）的水平。在步入创新驱动、转型发展的新时期，上海如何坚持城乡一体化发展的战略，直面制约城镇化健康、可持续发展的实际问题和政策法律瓶颈，进一步解放思想，以改革破解难题，着力提高城镇化发展的质量和水平，进一步释放城镇化发展的红利，维护好、实现好、发展好人民群众尤其是农民的利益，这些都需要我们进行深入思考和研究。本课题组就上述问题提出以下法律思考和对策建议。

一 城镇化发展中存在的主要问题和政策法律瓶颈

我们认为，上海市城镇化发展存在以下四个方面的问题。

（一）实际城镇化率有待提高

目前我国通常以城镇常住人口统计城镇化率，为51.27%；若按城市户籍统计的实际城镇化率仅为35%。上海也不例外，2013年上海常住人口2415.15万人，名义城镇化率接近90%；若按城市户籍人口1420万统计，实际城镇化率为80%左右。这种以常住户口统计的城镇化率，与世界发达国家的城镇化内涵相比，显然是一种“低度城镇化”、“表层城镇化”，甚至是“审批城镇化”。因为，城市户籍的居民，在公民就业、居住、医疗、社会保障、子女入学等方面享受的公共服务待遇都优于非户籍城镇居民，而因为城镇化发展被征地的郊区农民，或者是处于城乡“两栖”生活的“半市民”状态的农民工及其家属，在就业、社会保障等方面所享有的公共服务就存在更大的差距。这种状况造成城市中群体的新分裂和城市内部新的二元结构，既影响城镇化战略功能的发挥，又导致一系列城乡经济和社会发展失衡和不稳定问题。

（二）城镇化体系结构有待优化

上海后工业化时期的“十一五”提出的“1966”城镇规划体系（中心城-新城-新市镇-中心村），没有摆脱“一核独大”的圈状梯度发展陈旧思维的老套路。上海目前规划确定的建设用地面积为2981平方公里，按照发达国家全球城市的建设经验，并从建设节约型城市理念出发，如此建设用地面积可以承载近3000万人。但从现有的城镇体系结构上看是另一番景象：一方面，中心城区在体现了繁荣繁华的同时伴生了严重的“城市病”，城市运行灾害性风险不断加大。中心城区极化效应明显，在人流、资金流等资源方面具有强烈的吸纳性，造成城市功能叠加集聚，人口密度居高不下。2013年上海中心城区每平方公里常住人口24439人，虹口、静安、黄浦3个区每平方公里达到3万人，超过纽约、伦敦城市人口密度3倍多。另一方面，人为按“一区一城”模式大面积规划建设的郊区新城及新市镇，长期冷冷清清，鲜有人气，造成城市宝贵的不可再生的土地资源严重浪费。郊区城镇化地区占全市面积70%，承载的人口仅占全市人口的29%。与中心城区相比，郊区城镇基础设施便捷程度、区域公共服务软环境，以及商业机会、就业机会等都存在比较大的差距，对转移人口吸引的综合承载能力不高。究其原因，关键是城镇体系中新城、新市镇结构缺陷及其能级失衡，实际功能开发与城镇化发展空间结构、人口布局的期望相悖，制约了上海城市发展的整体效应。

（三）城乡二元结构格局亟待破除

城镇化发展对城乡居民实际收入和生活质量的差距状况没有产生太大的改变，这可以通过两方面的数据加以佐证。

一是基尼系数揭示的城乡居民收入分配差距。基尼系数是体现居民收入差距的指标，数值为0～1，基尼系数越高，说明居民收入差距越大，0.4为国际公认的“警戒线”。数据显示，我国2011年乡城居民人均可支配收入之比为1∶3.21，2013年乡城居民收入的基尼系数为0.473，不仅