正如法国思想家托克维尔所言，民主与法治发端时期的首要任务，就是“对民主加以引导，尽可能地重新唤起民主的信仰，洁化民主的风尚，规范民主的行动”。^[1]这一过程不是简单的思想政治教育就能完成的，必须使公民们在长期的实践中得到民主与法治的训练。在相当多数的民众尚不能完全习惯自己统治自己的中国，深化政治文明建设、构筑一个秩序良好社会的前提，就是注重基层的自治建设。虽然当前中国的基层民主日益发展，但其现状并不令人满意：实践中许多必需的制度仍不健全，而已经制定好的制度又因为个别地区基层工作者的能力与素质所限未能发挥作用，更大的问题是基层民众民主法治意识不强，没有能够参与进基层民主的实践中来。如何应对这些问题，并且在治理的实践中实现思路上、形式上和手段上的创新，使民主与时间和地点相适应，成为亟待解决的难题。

上海市浦东新区陆家嘴街道推行的“自治金”制度，就是这样一种正在探索中的基层自治实践。它思路新颖特别，形式独树一帜，方式大胆创新，虽然在推行的过程中因为诸多原因还存在着许多问题，但对上海市乃至全国的基层民主自治建设，都具有十分重要的借鉴和参考意义。

一 陆家嘴街道“自治金”项目简介

（一）“自治金”项目缘起

陆家嘴社区位于浦东新区的核心区域，辖区内常住人口13万人，区域性特征明显，城市化程度极高。与上海市大多数社区一样，陆家嘴社区也面临着城市发展中出现的各种问题：社区形态差异大、人口流动大、社区陌生人增多、小区安全管理任务繁重、涉及居民利益的诉求具有显著多元性。但与其他社区不同的是，社区居民个体参政意识较强，表达诉求的途径也五花八门，居民们渴望参与公共事务管理又没有相应的机制。因此，怎样才能从居民的“议论纷纷”到“纷纷议事”，怎样才能从“代民做主”实现“由民做主”，提供公共服务成为目前亟须解决的问题。培育好居民内生的民主自治意愿，拥有依法治理的能力和习惯，解决好自己的事务，不断满足公共事务管理、提供公共服务和满足群众精神文化，改变社会发展带来的“城市病”，形成核心的民主自治的价值观，是“自治金”工作孕育的主要原因。

浦东新区与南汇区合并以后，为了抹平两区合并前各自街道工作经费的差距，区政府采取了“以奖代补”的政策，将原本多出的工作经费以奖励的形式下发给原浦东新区的各街道。如何使用这笔经费，不同街道因客观条件而各有不同。从2011年起，陆家嘴街道党工委和街道办事处用这笔奖款，加上街道办事处的自筹资金设立了社区“自治金”。这笔款项以问题与需求为导向，本着项目化运作的工作理念，专项用于扶持居民区自我服务和自我管理的项目。

（二）“自治金”项目的工作机制

“自治金”的投入原则是“补基础、育队伍、创特色、做公益”。因为“自治金”原本来源于街道办事处的工作经费，因此首先有一部分用于补充街道和居委会工作中所需的必要资金，以及街道和居委会工作人员的补贴、津贴，但该类经费不超过“自治金”所有经费的20%。其余的“自治金”都用于陆家嘴各社区的特色便民项目和社区公益活动。陆家嘴街道希望通过该项目的设立，优化自治管理机制，动员更多的社区资源参与自治家园建设，建设资质团队，实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的“四自”管理模式。

项目强调民主、公开的居民自治程序。在实施中，由居民选举产生的居委会是工作的主要力量。陆家嘴街道包含31个居委会，居民委员会根据群众的需求决定符合社区实际需要的工作项目，并制定好项目的执行计划。“自治金”项目从2011年开始，至今已经完成了两个项目年度，在这三年当中，已经基本建立起了成熟的运行流程。

第一步，社区居民委员会结合日常生活中居民反映的问题和需求，集中呼声较强较广的建议，每年分上、下半年两次进行集体讨论，制定并填写年度计划表，经居民区党组织审核同意后，填写项目申报表并上交到街道办事处民政科；第二步，街道办事处民政科根据申报项目的特点，分发到各个项目所对应的职能科室，再由各职能科室对居民上报的项目申报表进行初步审核，将审核通过的项目交回民政科；第三步则是街道审核，民政科将初审通过的项目汇总后，提交给由街道办事处